산업혁명 후 인류의 경제활동을 통해 배출된 온실가스가 대기 중에 필요 이상으로 누적되어 왔고, 그 결과 지구가 점점 따뜻해지면서 기후변화가 일어나 많은 재해를 지구 생태계에 부과하고 있다. 그리고 이 기후변화를 야기하는 현장의 한 가운데 도시(都市)가 있다. 많은 도시정부가 이러한 기후변화 현상에 대응하기위해 각종 저탄소정책을 설계하고 시행하기 시작했다.
본 연구는 도시정부가 저탄소도시(Low-Carbon City)를 실현하기 위하여 도시차원에서 저탄소정책을 설계하고 시행할 때, 이 정책들을 하나의 시나리오로 묶어 시행하는 것이 효과적일 수 있다는 판단에서 연구를 시작했다. 따라서 본 연구는 연구를 통하여 '도시정부가 저탄소정책시나리오를 설계할 때 어떤 점들을 고려하는 것이 바람직할까?'하는 질문에 답이 될 정책적 시사점을 모색하는 데 연구의 목적을 두고 있다.
연구목적을 달성하기위하여 이미 조성되거나 계획되어 있는 저탄소도시들의 사례를 조사 분석하였고, 동시에 저탄소도시정책과 정책사례들에 대한 선행연구들을 고찰하였다. 그리고 IPCC의 '국가온실가스 인벤토리 작성을 위한 2006가이드라인'과 일본 영국 등 '선진국들의 저탄소정책시나리오 설계방법에 대한 논의'들을 검토하였다.
그리고 기(旣)설계되어 시행되고 있는 도시정부의 저탄소정책시나리오 중에서 '한국의 세종시와 일본 교토시의 저탄소정책시나리오'를 연구대상으로 선정하고 이 들을 '연구의 준거 틀'에 맞추어 분석하였다. 이 분석결과를 통해서 도시정부가 운영할 저탄소정책시나리오의 핵심적인 체계와 내용 그리고 설계방법을 도출하였다.
분석결과 두 저탄소정책시나리오는 저탄소정책으로서 저감목표, 저감수단, 저감로드맵 등 정책으로서의 탄탄한 체계와 내용을 확보하고 있었다. 그러나 목표설정방향, 수단선택방법, 정책비용 및 정책영향분석, 그리고 정책기술수준 등의 검토에서는 미비한 점이 많았다. 그리고 그 미비점들을 재검토할 기준논리(reference logic)와 기초자료(law materials)에 대한 접근도 불가능했다. 그래서 본 연구에서는 이러한 부문의 논리를 보강하기위하여 정책적 시사점에서 타 연구의 결과들을 출처를 밝혀 원용하였다. 이렇게 분석된 사례의 핵심내용과 그 내용을 보강할 정책적 시사점들을 요약하면 다음과 같다.
1.사례분석의 결과
전반적으로 세종시와 교토시의 두 저탄소정책시나리오는 그 기본체계나 내용에 있어서 기존의 다른 도시정부에서 운영하고 있는 저탄소정책에 비해 비교적 우수했다. 그러나 두 시나리오를 비교분석한 결과 교토시의 시나리오가 보다 더 실용적이고, 논리적이며, 종합적이라 할 수 있었다. 사례분석의 결과를 보다 구체적으로 요약해보면 다음과 같다.
첫째 목표연도의 사회상을 설정하는데 있어서는 세종시는 계획된 신도시로 개발되고 있어 도시계획적 요소가 많이 고려된 도시모습으로 예견되고, 교토시는 오랜 역사를 가진 기성도시로서 도시관리적 요소가 많이 반영된 도시모습이 예견되고 있었다. 즉 목표연도의 세종시는 인구가 증가하고, 청장년인구의 구성비가 크고, 청장년취업률이 높으며, 소비지출이 많고, 사회문화 활동이 활발한 역동적 사회로 예견됐다. 그러나 교토시는 인구가 감소하고, 노령화되며, 실버취업과 여성취업이 많고, 개인서비스업이 증가하고, 사회활동이 정태적이어서 여객수송이 감소하는 등 정태적 사회로 예견됐다. 따라서 세종시는 역동적 성장지향적 도시로 예견할 수 있는 반면에 교토시는 정태적 안정지향적 도시라고 예견되었다. 그리고 이러한 특성은 두 도시의 저탄소정책시나리오의 여러 곳에 투영되어 있었다.
둘째 목표연도의 저감목표는 세종시는 기준연도대비 72.3%, 목표연도 BaU대비 88.5%로, 한국정부 저감목표 대비 57.5% 높을 뿐만 아니라 세계 여러 나라나 도시와 비교하여도 상당히 높은 저감목표를 설정하고 있었다. 교토시의 저감목표는 기준연도 대비 41%, 목표연도 BaU 대비 48.5%로 세종시 보다는 상당히 낮다. 그러나 이는 교토시가 신생도시가 아니라 오래된 기성도시라는 점과 전통적인 왕실도시로서 평소 환경관리가 잘 되어온 점을 반영하고 있다고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 일본의 다른 저탄소도시로 알려진 도시들(ex 요꼬하마 30%,기타규수 25% 등)보다 오히려 저감목표가 높게 설정되어 있음을 볼 수 있었다.
셋째 부문별 저감목표량에 있어서는 우선 세종시의 저탄소정책시나리오에는 교토시의 저탄소정책시나리오에 없는 도시계획부문과 도시건설부문이 설정되어 있다. 이는 세종시가 신도시 건설이란 특수한 사정을 반영하고 있다고 볼 수 있지만. 기후변화의 문제가 대기층에 누적된 온실가스의 량(量)과 관계된다는 점에서 목표연도의 단순한 저감량이 아니라 목표연도까지 배출된 이산화탄소의 총량을 저감한다는 의미에서 획기적 접근이라 할 수 있다.
그리고 교토시의 시나리오는 이산화탄소 인벤토리작성을 위한 부문분류와 저감활동을 위한 액션프로그램의 분류는 그 카테고리 영역에 다소 불일치를 이루고 있는 듯 보인다. 그러나 IPCC 가이드라인을 기준으로 면밀히 살펴보면 저감수단 수준에서는 별반 차이가 없음을 볼 수 있었다. 세종시와 비교하여 교토시의 시나리오가 갖는 부문분류체계의 특징은 교토시의 시나리오가 '저탄소생활양식'이나 '환경기금제도설립'등을 설정함으로서 도시인들의 의식과 행태를 저탄소화 시키려는 노력을 기울이고 있다는 점이고, 이는 행정업무가 소비활동의 비중이 큰 도시행정의 성격상 바람직한 접근방법이라 할 수 있다.
또 저감목표달성을 위한 부문별 기여도를 보면 세종시의 시나리오에서는 기준연도 대비로는 건축물부문이 58.3%로 가장 높고, 수림부문이 -10.5%로 가장 낮다. 그리고 목표연도 BaU 대비로는 건축물부문이 39.6%로 기여도가 가장 크고, 수림부문이 -8.7%로 가장 낮다. 반면 교토시의 시나리오에서는 기준연도 대비로는 주거부문이 28.9%로 기여도가 가장 높고, 폐기물부문이 -2.9%로 가장 낮다. 또 목표연도 BaU 기준으로는 상업부문이 35.3%로 기여도가 가장 크고, 폐기물 부문이 5.3%로 가장 작다.
넷째 저감수단의 선정에 있어서는 두 저탄소정책시나리오가 모두 최선의 저감수단을 활용하고 있다. 거의 모든 저감수단이 IEA에서 저탄소미래기술로 선정되어 있는 기술항목에 해당된다. 그런데 각 저감수단의 실행과 관련된 비용분석이 결여되어 저감수단의 실행에 우선순위를 정할 수 없을 뿐만 아니라 예산제약의 범위를 확정할 수 없다는 점이 문제였다. 그리고 각 저감수단의 탄소강도를 높일 수 있는 기술개발의 전략과 RDD&D투자비의 분석이 결여되어 있다는 점이 문제로 지적 될 수 있었다. 그런데 이러한 현상은 세종시의 정책시나리오가 교토시의 정책시나리오보다 정도가 더 심하다고 할 수 있었다.
다섯째 저감목표에 이르는 로드맵을 설계하는 데 있어서는 우선 그 구체적 실행과정의 구성에 교토시의 시나리오가 훨씬 더 구체적이고 체계적이었다. 세종시의 저탄소정책시나리오는 비교적 단순하게 '부문별 저감목표량을 달성하기위하여 어떤 저감수단들을 어떻게 활용한다.'는 정도로 구성되어 있다. 이에 반해 교토시의 저탄소정책시나리오는 각 수단을 실행하는 주체(主體)와 실행의 착수와 종료 시기, 그리고 수단별 구체적 저감목표 등이 구체적으로 적시되어 있고, 또 특정저감수단의 실행을 위한 선행조치와 병행조치 등이 명백히 설계되어 있다.
또 저감수단의 선택과 수단별 저감목표, 저감비용 등을 설계하고 검토하는 데 활용한 접근방법이 세종시는 주로 상향식 접근방법이 사용되었다. 그러나 교토의 저탄소정책시나리오에서는 상향식 접근법과 하향식 접근법을 동시에 사용하여 저감수단선택의 합리성을 높이고, 저감비용분석과 도시경제에 대한 영향분석도 시나리오 자체 내에서 내생적으로 검토되어 설계되었다.
여섯째 저탄소정책시나리오의 효과분석에 있어서는 교토시의 저탄소정책시나리오는 시나리오의 실행이 초래할 도시경제에 대한 영향을 분석한 결과를 시나리오 상에는 표기하지 않았지만 계산가능 일반균형모형을 활용함으로서 내생적으로 검토하고 있었다. 그러나 세종시에서는 단순한 상향식 모형을 활용하고 있어서 저탄소정책시나리오의 실행이 도시경제에 미칠 영향분석이 전혀 되어 있지 않았다.
2.정책적 시사점
이상으로 세종시와 교토시의 저탄소정책시나리오의 분석결과를 요약정리 했다. 그 결과 한 도시정부가 추진할 저탄소정책들을 꾸러미로 모아 체계화하고 효율적으로 실행할 시나리오로 설계하는 데 중요한 골격과 뼈대는 충분히 갖추고 있었다. 그러나 상기 사례분석결과의 요약에서도 부분적으로 언급되고 있지만 보다 충실한 정책시나리오가 되기 위해서는 많은 내용적 보완이 필요한 것으로 시사되었다. 이러한 정책적 시사점을 요약정리하면 다음과 같다.
첫째 도시정부가 저탄소정책시나리오를 설계함에 있어서 목표연도에 저감할 수 있는 이산화탄소의 량(糧)이 아니라 기준연도부터 목표연도까지 정책이 집행되는 전 기간 동안에 저감할 수 있는 이산화탄소의 총량이 관심의 대상이 되어야 한다. 지구온난화의 원인은 대기층에 누적되는 온실가스의 양이 많아지면서 지구로부터 대기권 밖으로 나가는 태양복사에너지(적외선 파장)의 방출이 차단되기 때문이다. 즉 지구온난화 문제는 대기층에 누적되어 있는 온실가스의 양의 문제이고 이 온실가스의 량을 줄이거나 더 이상 증가하지 못하도록 방지하는 문제이다. 그런데 한번 대기층에 누적된 온실가스는 스스로 소멸되지 않기 때문에 그 양(糧)을 줄이기가 거의 불가능하다.
따라서 도시정부가 저탄소정책시나리오를 설계함에 있어서도 특정시점의 탄소배출량이 아니라 특정시점까지 정책이 집행되는 전 기간 동안에 배출되는 총 탄소배출량이 관심의 대상이 되어야 한다. 다시 말하면 도시정부가 저탄소정책시나리오를 설계하고 실행할 때 기준연도 대비 목표연도의 CM 배출량의 이산화탄소저감효과나 또는 목표연도의 Bau배출량 대비 목표연도의 CM 배출량의 이산화탄소 저감효과를 정책목표로 설정할 것이 아니라 기준연도부터 목표연도까지 년도 별 이산화탄소저감목표를 설정하고 정책기간 전체의 이산화탄소저감량을 누적하여 정책목표로 설정하여야 할 것이다.
둘째 중앙정부나 외부에 의해 도시정부에 주어진 정책적 저감목표와 도시경제가 저감할 수 있는 현실적 저감잠재량 사이에 차이(gap)가 있을 때 배출권거래제를 활용할 수 있어야 한다. 연구사례인 두 저탄소정책시나리오는 외생적으로 설정된 정책적 저감목표와 도시정부가 산정 가능한 저감잠재량의 총량 사이에 차이(差異, gap)가 전혀 없는 것으로 설계되어 있다. 그러나 이렇게 달성하지 않으면 안 될 정책적 저감목표와 실제 도시정부가 도시경제에 무리를 주지 아니하고 이 주어진 저감목표를 달성하기에 충분한 저감잠재량을 확보하기에는 그리 쉬운 일이 아니다.
도시정부가 관장하는 도시경제가 실제로 저감할 수 있는 저감잠재량이 중앙정부 등 외부의 권위로부터 주어진 정책적 저감목표량에 미달하는 경우도 있을 수 있고, 또 정책적 저감목표량에 이르기 위해 도시정부가 무리하게 저감수단을 동원할 때 저탄소정책시나리오의 한계저감비용이 지나치게 높아 도시경제 전체에 심한 악영향을 줄을 수도 있다. 이와 같이 현실적 저감잠재량이 정책적 저감목표량에 미달하는 경우는 외부로부터 부족분만큼 탄소배출권을 구입하지 않을 수 없을 것이다. 꼭 이런 경우가 아니라도 시중의 탄소배출권의 거래시세가 저탄소정책시나리오의 한계비용을 초월하는 경우에도 무리하게 저탄소정책시나리오를 강행하는 것보다 탄소배출권을 구입하는 것이 도시경제에 도움이 될 수도 있다.
셋째 시민의 생활과 관련된 행정서비스를 상대적으로 많이 다루는 도시정부는 교토시 시나리오의 '저탄소생활양식'과 같은 서비스수요부문에서 이산화탄소배출량을 줄일 수 있는 저감부문과 저감수단을 확보하는 것이 유리하다.
넷째 도시정부가 기후변화에 대응하고 도시경제를 저탄소경체시스템으로 전환하기위한 저탄소정책시나리오를 설계할 때는 저탄소 기술개발과 그에 따른 기술비용을 검토해야 한다. 이산화탄소의 배출량은 에너지 강도와 탄소강도에 달려 있고, 에너지 강도와 탄소강도는 그 저탄소정책시나리오가 확보하고 있는 기술수준에 달려 있다고 할 수 있다. 따라서 도시경제의 기술수준, 즉 저탄소기술을 발전시키는 것이 저탄소정책시나리오 전체의 에너지 효율과 이산화탄소의 저감률을 향상시키는 주요한 정책과제라 할 수 있다.
다섯째 도시정부가 저탄소정책시나리오를 설계할 때는 액션프로그램답게 구체적이고도 체계적으로 설계해야 한다. 부문별 저감수단과 그 활용방법 뿐만 아니라, 각 부문별 저감수단의 실행주체, 실행시기 및 기간, 실행단계, 실행의 사전조치 및 병행조치, 실행의 우선순위 등등에 대한 논의가 있어야 한다.
여섯째 도시정부가 저탄소정책시나리오를 설계할 때는 상향식 접근법과 하향식접근법을 동시에 시도해야 한다. 도시전체의 저감목표총량이 결정되면 부문별 목표량, 부문별 저감수단, 저감비용은 상향식 접근으로, 그리고 저탄소정책시나리오의 실행으로 도시경제에 미칠 영향에 대해서는 하향식 접근법을 활용하는 것이 바람직하다.
일곱째 도시정부가 저탄소정책시나리오를 설계하고 실행하기 위해서는 비용분석이 필요하다. 저탄소정책시나리오의 한계저감비용과 평균저감비용을 분석함으로서 도시정부의 예산제약 아래서 시행 가능한 저감수단의 종류를 확정할 수 있고, 또 저감수단별 실행우선순위를 정할 수 있다. 그리고 탄소배출권 시장과 연계하여 저탄소정책의 시행범위를 설정할 수 있을 것이다.
여덟째 도시정부가 저탄소정책시나리오를 설계하고 실행할 때는 반드시 그 저탄소정책시나리오의 실행이 그 도시정부가 속한 도시경제에 미칠 파급효과를 검토해야 한다. 왜냐하면 도시정부가 설계한 저탄소정책시나리오의 목적이 지구온난화와 기후변화를 극복하기위한 정책대안이기는 하지만 궁극적으로 도시경제와 도시인들의 삶에 지대한 영향을 주기 때문이다. 더구나 일반적으로 저탄소정책은 도시경제에 부정적 효과를 주는 것으로 알려져 있기 때문에 더욱 그러하다.
이러한 분석을 통해 저탄소정책시나리오가 GRDP, 소비, 투자, 물가, 고용, 실질임금, 등 도시경제 전반에 대해서는 물론 구체적으로는 각 도시산업부문별로 어느 정도 영향을 미치는지 그 파급효과를 알 수 있다. 이는 지구온난화와 기후변화에 대한 저탄소정책과 경제성장 사이의 음의 상관관계를 적절히 조율할 수 있는 이론적 기초를 제공할 수 있을 뿐만 아니라 장기적으로 저탄소정책의 기조 위에 산업발전을 도모할 수 있는 산업구조조정의 방향설정에도 도움이 될 것이다.
이상으로 본 연구의 목적, 연구방법, 사례분석의 결과, 그리고 그로부터 도출된 정책적 시사점들을 요약 정리하였다. 도시정부가 저탄소정책을 수립하는 과정에 이러한 점들을 고려한다면 보다 효과적인 저탄소정책시나리오를 설계할 수 있을 것으로 사료된다.