우리나라의 지방자치제도에서 채택하고 있는 기관대립형 구조는 지방의회와 지방자치단체장이 서로 견제와 균형을 유지하게 함으로써 지방행정의 민주성과 효율성을 이룰 수 있으나 양 기관 간 대립과 갈등이 발생할 가능성이 높다는 점도 지니고 있다.
지방자치를 이끌어 가는 주체인 양 기관 간의 갈등 발생은 부정적인 측면도 지니지만 긍정적인 측면도 함께 지니게 된다. 자치입법 활동은 지방자치 실현의 중심이며, 자치입법 과정에서의 양 기관 간의 갈등의 발생은 지역주민 모두에게 영향을 미치기 때문에 갈등 예방과 관리방안을 마련하는 것은 지방자치 실현에 매우 중요한 일이다.
건전한 지방자치 실현과 지역발전을 위한 올바른 조례제정권 실현을 위해서 자치입법 과정에서 발생되는 양 기관 간 갈등 발생에 영향을 미치는 요인이 무엇인지, 또한 갈등 예방 및 관리방안이 무엇인지에 대하여 연구하고자 하였다.
본 연구는 선행 연구들이 지방자치단체장과 지방의회와의 갈등 관계에 대하여 양 기관간의 전반적인 갈등 구조 분석으로 포괄적인 접근방식을 취하고 있는 점에서 탈피하여 자치입법 과정 중심으로 갈등 요인을 분석하고자 하였다. 분석 기준은 선행연구를 참조하여 제도적 측면, 기능적 측면, 운영적 측면의 세 가지를 설정하였으며, 연구방법은 문헌분석과 대법원 판례 등 사례분석을 병행하여 실시하였으며 연구자의 법제업무 수행과정의 경험을 분석에 가미하였으며 연구 결과 갈등의 개선방안은 다음과 같다.
먼저 제도적 측면에서는 첫째, 국가사무와 자치사무의 혼재로 인한 어려움과 오류를 줄이기 위해 사무체계를 단순화 하는 방안의 도입, 둘째, 지방재정법의 적용 기준이 모호함으로 발생되는 갈등 예방을 위해 지방재정법의 재정지원 관련 규정을 명확하게 개정하고 각 개별법에도 구체적으로 명시하여 재정지원 기준을 강화시키는 방안, 셋째, 자치입법에 따른 형평성 문제 예방을 위한 '합리적 기준'의 개념 명확화, 넷째, 기초의원의 정당공천제 폐지, 다섯째, 재의, 공포 등의 처리시한을 20일에서 연장하는 방안, 여섯째, 대법원 제소 전에 사법기관에서 중재하는 조정제도를 도입하는 방안을 제시하였다.
다음으로 기능적 측면에서는 첫째, 지방의원의 전문성을 강화할 수 있도록 입법·법률 고문제도의 활성화, 고문변호사 활용, 연구동아리 활성화 방안, 둘째, 전문위원 제도의 활성화를 위해 '임기제 공무원'까지 임용을 확대하고 직종별 정수 관리, 별정직·임기제 공무원 선발에 의회의 참여, 전문위원의 일정기간 근무제, 직종별로 다양화 하는 방안, 셋째, 유급보좌관제의 도입 방안, 넷째, 법제전담 변호사의 채용 및 변호사의 업무 범위 개선방안, 다섯째, 집행부 공무원과 지방의회 의원들에 대한 법제교육의 의무화 방안을 제시하였다.
마지막으로 운영적 측면에서는 첫째, 지방자치단체 법제부서의 법제인력 확충, 둘째, 의원발의 조례안에 대한 입법예고제의 기간을 집행부의 입법예고 기간과 같이 늘리도록 법규정을 명문화 하는 방안, 셋째, 자치입법 과정에서 주민참여를 활성화하여 적법성을 높여나가는 방안, 넷째, 집행부와 의회와의 자치입법 과정에서의 사전 협의제도의 도입 방안, 다섯째, 양 기관 구성원들의 상대방에 대한 협력체계로의 인식 전환, 여섯째, 행정정보 공유의 활성화 방안 등을 제시하였다.
결론적으로 자치입법과정에서 양 기관 간 갈등 발생이 '법률우위의 원칙'과 '법률유보의 원칙'과 같은 조례제정권의 한계 일탈의 문제에서 주로 발생되는 점에서 갈등을 예방하고 갈등이 발생할 경우에도 대립을 최소화하기 위해서는 본 연구에서 제시하는 바와 같이 제도적, 기능적, 운영적 측면에서의 갈등 발생요인에 대한 제도개선과 더불어 입법 주체들의 전문성 향상을 위한 노력 그리고 양 기관 구성원 모두가 지역발전의 주체임을 인식하고 주민을 위한 행정과 의정을 펼치기 위해 상호 협력을 최우선 하려는 인식의 전환이 함께 수반되어야 할 것이다.
본 연구가 지방자치단체의 자치입법 과정의 발전에 도움이 되기를 바라며 향후 질적으로 발전된 연구가 이어지길 기대해 본다.