본 연구는 김대중정부 이후 문재인정부까지 진행된 검찰제도변화를 역사적 제도 주의로 접근하여 정치제도적 맥락과 이해(interest), 이념(idea)의 요인이 어떻게 영향을 미쳤는지 분석하였다. 특히 대한민국 검찰청은 행정부인 법무부 소속의 외청이라는 점에 주목하여 권력기관에 대한 행정부의 '민주적 통제'로서 연구를 진행하였다. 검찰개혁의 핵심 의제인 대검 중앙수사부 폐지와 고위공직자범죄수사처 설치, 검 경 수사권 조정 세 사안의 제도변화 과정을 살펴보았다. 대검 중수부 폐지는 2013년 박근혜정부에서 기능 이전의 방식으로 이루어졌고, 공수처 설치와 검 경 수사권 조정안은 문재인정부인 제20대 국회에서 기본입법이 처리되었다. 이 과정에서 검찰 이해에 따른 정책옹호연합의 세기는 상당하여 관련 법안이 계속 무산되었다.
따라서 본 연구의 주된 목적은 ①검찰네트워크의 반발 속에서 지난 수십 년 간 검찰제도변화가 각 행정부와 입법부에서 어떻게 진행되었는지를 탐색하고, ②김대중정부부터 박근혜정부까지 관련 법안이 무산된 요인은 무엇인지 살펴본 후, ③문재인정부에서는 어떤 요인에 의해 기본 입법이 처리되었는지를 분석하여 지난 25년간의 행정부-입법부에 대한 정치행정학적 연구를 하는 것이다. 즉, 검찰개혁 법안이 어떠한 정치적 맥락과 과정을 거쳐 논의되고 국회에서 최종 의결이 되었는지 그 역사적 제도변화를 분석하였다.
이러한 연구의 목적을 달성하고자 본 연구에서는 질적 양적 접근의 혼합적 연구방법을 수행하였다. 주요 연구내용과 분석결과를 살펴보면 다음과 같다. 먼저 역사적 제도주의에서 주로 사용하는 사례분석방법을 활용한다. 김대중정부부터 문재인 정부까지 총 5대 정부와 제15대부터 21대 국회 총 7대의 국회에서 벌어진 검찰개혁 논의과정을 중심으로 반대세력의 거부가능성과 제도운영자의 재량권을 교차한 Mahoney와 Thelen(2009)의 점진적 제도변화 모형을 활용하여 제도변화의 결과를 분석하였다. 청와대 민정수석·법무부장관·국회법사위원의 검찰출신 비율, 분점/단점 정부 여부, 반대정당의 응집성, 대통령 국정지지도 및 개혁의지, 찬성여론을 주요한 요인으로, 세 사안의 국회통과를 결과로서 설정하였다. 또한 사례분석의 객관성을 보완하고자 검찰제도변화 과정에 참여한 제도행위자들을 선정하여 심층면접을 하였으며, 검찰네트워크와 담론형성을 알아보기 위해 의미연결망 분석도 실시하였다.
분석결과, 문재인정부에서 관련 법안이 수십 년 만에 통과되어 '전환'형 제도변화를 이루었다. '전환'형 제도변화를 이룬 데에는 강력하고 지속적인 찬성여론이 가장 큰 영향을 미쳤으며 그 외 대통령 국정지지도, 의석수 확보, 검찰네트워크의 약화가 영향을 미친 것으로 확인하였다. 특히 김대중정부부터 박근혜정부까지 관련 논의가 계속 무산된 데에는 검찰네트워크와 반대세력영향력이 응집하여 거부가능성이 강하게 작동하였음을 발견하였다. 다만, 김대중 이명박 박근혜정부에서 일부 제도변화로 낮은 수준의 '가겹'형 제도변화를 이루었는데, 이 같은 '가겹' 형태가 쌓이면서 결국 문재인정부에서 '누적적 전환'을 이룬 것으로 분석되었다.
본 연구는 검찰제도변화에 대한 행정학적 분석의 지평을 넓히는 데 기여하였다. 전략적 물적 조직적 자원과 정보가 집중된 행정부처의 제도변화 연구에 좋은 참고 사례가 될 수 있다. 이는 대의민주주의 권력분립 원칙과 견제균형의 원리에 따른 권력기관에 대한 '민주적 통제'는 필수불가결하다는 점에서 더욱 의의가 있다.