정부는 재정의 효율적 관리를 위해서 체육시설을 포함한 공공 시설의 조성 후 운영관리에 대한 소관 부처의 관리 노력을 촉구해왔다. 재정사업 평가나 국민체육진흥기금의 존치평가에서도 투자비용이 큰 시설의 조성이후 운영관리의 성과에 대한 자료 요구가 커지고 있다. 본 연구는 문화기반시설 및 청소년시설 등 유사 공공시설에 대한 운영관리 성과가 평가되고 있는데 반해 공공체육시설에 대한 문화관광부의 평가는 전혀 없다는 점에 착안하여 공공체육시설의 운영관리 평가제도의 도입 근거와 평가제도의 도입방안을 마련하는데 목적을 두었다.
연구목적을 달성하기 위해서 문헌연구와 설문조사, 사례연구를 하였다. 본 연구는 공공체육시설운영관리 평가제도 도입 필요성을 검토하기 위해서 정부평가의 현황을 조사하여 분석하였다. 평가제도의 기본 방향을 잡기위해서 공공체육시설의 법적인 정의를 살펴보고 공공체육시설 이용자 730명을 대상으로 공공체육시설의 운영 관리의 목적과 방향에 대한 기대를 파악하고자 하였다.
이와 별도로 공공체육시설의 운영관리 실태와 운영관리의 성과로 평가될 항목이 무엇인지를 설문 조사 하였다. 현장실무자를 대상으로 이루어진 설문 조사는 234개 기초자치단체의 운영관리주체를 대상으로 전수를 조사하였다. 그러나 회수된 응답지는 137개 기관에 그쳤다. 이외에 해외의 공공체육시설의 운영관리 평가사례와 유사 시설(문화기반시설 및 청소년시설 등)의 평가 사례를 검토하였다.
이상의 연구과정을 통해서 얻어진 연구 결과는 다음과 같다.
첫째 전국공공체육시설현황(2006년말 기준)에 따르면 우리나라 공공체육시설은 총 9,949개로서 간이운동장 8,026개를 제외하면 1,923개이다. 2001년 간이운동장을 제외한 공공체육시설 개소수가 1,103개이었고 결국 5년 사이에 75%가 증가하였다.
둘째 실태조사 결과에 따르면 공공체육시설의 운영 형태는 3가지이다. 가장 일반적 형태는 지방자치단체 체육관련 부서에서 직접 운영관리를 하는 것이다. 그 비율은 63.5%이다. 다음으로 빈도가 큰 운영형태는 시설관리공단(공기업)에 위탁 운영하는 것이다. 조사결과 234개 대비 24.8%가 시설관리공단에 공공체육시설을 위탁 운영시키고 있었다 이외 21.2%가 체육시설사업소(때로는 문화체육사업소)가 운영관리 하는 경우였다. 체육시설사업소 조직은 지자체의 실국 수준의 부서로 간주되는 경우와 체육관련 과가 소속 직원을 파견해서 관리하는 경우로 나뉘었다.
셋째, 조사결과 운영관리주체가 관리하는 체육시설의 수는 평균 5개였다. 운영관리 인력은 평균 4명(국민체육센터로 평균이 11명이며 실내형 종목시설은 평균이 8명, 종합운동장, 실내체육관은 각각 평균 5명, 실외형 종목시설은 평균 2명)이다. 연간 수입은 국민체육센터가 6억 3,300만원, 실내형 종목시설은 4억 7,964만원, 실외형 종목시설은 8,205만원, 실내체육관은 8,189만원, 종합운동장은 2,893만원이다. 연간 운영관리 비용은 국민체육센터가 6억 7,900만원, 실내형 종목시설이 4억 9,600만원, 실내체육관이 1억 7,000만원, 종합운동장이 1억 4,400만원, 실외형 종목시설이 7,400만원이다.
수익을 위해서 전체 공공체육시설 중 40% 정도에서 수익시설을 설치하고 있었다. 또한 식당, 매점 등의 편익시설의 임대비율은 실내형 종목시설 39.1%, 국민체육센터 32.7%, 종합운동장 16.1%, 실내체육관 10.0%, 실외형 종목시설 3.9%로 조사되었다. 본 연구는 공실율, 개설 프로그램수, 이용목적별 개방일수를 조사하였다. 시설의 활용 빈도를 보면 시설종류를 불문하고 개인자유이용을 위한 개방일수가 가장 많고 그 다음은 생활 체육교습, 선수 훈련, 대회의 순으로 나타났다.
넷째 유사사례를 보면, 문화기반시설이나 청소년시설의 경우 운영관리에 대한 평가가 시행되었거나 시행되고 있다. 문화기반시설평가는 문화관광부가 후원하고 한국문화관광정책연구원이 주관하여 2002년부터 박물관, 도서관, 문예회관에서 시행되었다. 청소년시설평가는 청소년수련관, 가출청소년쉼터, 시도상담지원센터와 청소년활동진흥센터 등 195개 시설에 대해서 청소년위원회 주관으로 2006년부터 평가가 실시되었다.
다섯째 반면에 공공체육시설의 운영관리는 일관된 체계적 평가가 현재까지는 없다. 국가위임사무 평가에도 해당되지 않고 문화관광부 수준의 자체사업 평가는 없다. 단 공기업에 위탁 운영된 공공체육시설인 경우는 공기업인 시설관리공단이 연례적으로 공기업 경영평가를 받기 때문에 평가를 받고 있다. 공공체육시설 전수 중 공기업경영평가를 받는 비율은 전체의 25%에서 30% 사이일 것이다. 그외 20%정도의 체육시설운영관리 주체가 지방자치단체의 자체평가를 받고 있었다. 그러나 평가의 성격을 보면 시설관리부서 직원(혹은 부서장)의 직무평가를 위한 평가로서 본격적인 시설운영관리에 대한 평가로 보기 어렵다. 이외에 나머지 60%이상의 공공체육시설은 평가의 사각지대에 있다.
한편 지방공기업법에 따른 공기업 경영평가의 평가는 경영목표의 달성도, 업무의 능률성, 공익성 및 고객서비스를 평가한다. 경영평가에서는 체육시설 목적인 체육진흥(종목 보급, 활동거전 제공 등)의 정도는 평가되기 어렵다. 그러므로 체육정책 중앙부처에서 체육정책의 수단으로서 공공체육시설의 운영관리에 대한 평가를 하더라도, 평가의 중복성은 없다고 판단된다.
여섯째 법적으로 보면 공공체육시설의 조성 목적을 살리기 위해서 공공체육시설의 효과적 운영관리 여부가 정책적으로 점검될 필요가 있다. 전문체육시설과 생활체육시설은 각각 전문체육의 활동 장소 혹은 생활체육의 활동 장소도 제공되는 것이 일차적 조성 목표이다. 그러나 현장에서는 시설종류별 구분이 없이 일반인의 생활체육을 위한 복지시설로 공공체육시설의 운영목적을 두고 있는 것으로 나타났다.
공공체육시설에서 일어나는 주된 활동은 걷기, 헬스 등 개인의 체력단련, 성인 중심의 수영, 에어로빅 등 제한된 종목(주로 수영, 에어로빅, 요가)의 교습, 성인 동호인회의 대회이다.
학교를 장으로 하는 시책 추진이 어려운 문화관광부의 입장에서 보면, 다양한 종목의 보급을 위한 장소로서 공공체육시설은 매우 중요하다. 체육진흥의 거점으로서 시설이 운영관리되도록 중앙부처의 관심과 노력이 필요하다고 판단된다.
일곱째 본 연구는 이상의 분석을 통해서 마지막 장에서 우리나라의 공공체육시설의 운영관리 평가 제도를 어떻게 설계해나갈 것인가를 결론으로 제시 하였다.
평가제도의 설계에서 먼저 2가지 기본 방향을 결정하였다. 하나는 평가제도가 공익성과 수익성을 모두 고려하는 제도여야 한다는 점이다. 공익성 기준은 공공체육시설의 운영관리가 체육정책의 목표에 얼마나 기여하고 있는가가 보는 것이다. 또 운영관리에서의 공익성 제고는 소외층에 대한 기회 확대 등 시책에 대한 순응도도 포함 되어야 할 것이다. 수익성 기준은 비용절감이나 사업관리 효율을 보는 것이다. 이러한 효율성 기준은 기관평가 뿐만 아니라 사업평가에서도 피할 수 없는 기준이기 때문이다.
이 연구에서 구상하는 공공체육시설의 운영관리 평가는 기관 평가가 아닌 사업 평가이다. 운영관리기관에 대한 기관(경영)평가는 공기업경영평가와 겹치는 문제가 있고 그것보다도 운영관리주체가 다르기 때문에 일관된 상대 평가를 할 수 없다고 판단했다. 따라서 기관평가가 아닌 사업평가를 하는 것이어야 한다. 대신에 시설종류별로 운영관리의 실적을 산출지표든 결과지표든 간에 성과지표로 비교하고 여기에 사업의 효율성을 평가하기 위해서 투입 자원(재정, 인력) 대비실적을 평가하며 여기에 더하여 정책 사업을 잘하기 위해서 자원(사업비, 정원, 전문인력)을 얼마나 더 확보했는가를 평가에 포함시키는 것이 바람직하다고 보았다.
평가영역과 평가지표 개발은 첫째 체육시설운영관리 목표 정립에서 도출된 평가 목표를 결정하는 단계, 둘째, 평가대상이 될 공공체육시설의 운영관리의 성과에 대한 현황 분석을 반영하여 평가방향에 맞는 평가영역과 평가지표의 풀(리스트)를 다양하게 적시하는 단계, 셋째. 기존 평가지표의 개발과정처럼 실무자 및 전문가의 상호 주관성을 활용하여 적절한 평가 지표를 선정해가는 단계, 넷째 평가영역별 성과를 측정할 평가지표의 계측방법을 고안하는 단계로 구성된다. 평가지표의 설정은 사업평가에서 널리 사용되는 로직 모형을 적용하여 도출하되 현장에서 비용이 크지 않은 자료 산출이 가능한가를 필수적으로 검토해야 한다. 끝으로 개발된 평가영역과 평가지표는 실제 평가에 앞서서 시험평가를 통해서 점검되어야 할 것이다.
여덟 째 본 연구는 공공체육시설이 체육진흥을 위한 공공서비스와 주민복지를 위한 서비스(체육서비스와 비체육서비스)를 생산하는데 두 가지 서비스 중 체육진흥을 위한 공공서비스 생산을 강화시킬 수 있도록 공공체육시설운영관리 평가가 고안되어야 할 것이라고 보았다. 평가내용은 사업성과 I(프로그램 운영), 사업성과 II(시설 관리), 외부 환경관리( 홍보와 네트워크), 사업역량 관리(자원 확보)로 구분되며 세부 평가항목 혹은 평가지표의 결정은 피평가자의 동의를 확보하는 확정과정과 시범 평가과정을 밟아서 결정되어야 할 것이다.
끝으로 공공체육시설은 5개 군으로 유형화시키고 유형별로 평가항목과 평가지표의 구성과 가중치가 조정될 필요가 있다. 평가주체는 문화관광부가 되어야하며 연구기관에 위탁관리케하면 될 것이다. 평가의 유효성을 확보하기 위해서는 국가위임사무평가로 제도화시키는 방안과 문화관광부 시행 용역사업으로 실시하고 평가결과에 따른 보상안(예를 들면 시설 구조변경사업비 지원, 스포츠경영관리사 배치 등)을 다양하게 마련하여 공공시설운영관리주체의 자발적 참여를 유인하는 방안 중 후자의 실현 가능성이 더 높다.