1장 서론
디지털 방송기술 및 브로드밴드의 발전은 전파의 희소성 원리에 입각한 공영방송제도라는 정당성에 위기를 야기하고 있다. 이에 따라 공영방송은 정체성과 재정 및 운영상의 문제 등 다면적인 위기를 맞으면서 존립 자체가 위협을 받게 되었다. 또, 방송통신 융합은 미디어 환경을 급속하게 변화시키고 있어, 기존에 전파희소성에 근거한 전통적인 자연 독점 사업으로 인식되었던 방송영역에서도 뉴미디어의 성장, 통신사업자의 본격적인 방송 시장 진출 등 급속한 변화가 이루어지고 있다.
공영방송이 위기를 맞게 된 주요 원인은 주로 이중목표 추구에서 오는 딜레마, 다채널 방송매체에 대한 국가개입의 정당성, 경쟁체제에서의 경쟁력 등으로 구분할 수 있다. 이중목표 추구에서 오는 딜레마는 민영방송 및 유료방송과의 차별적인 프로그램 또는 공익적인 프로그램을 만들어야 하는데 이러한 프로그램은 시청률이 낮다는 문제가 있어 시청률 확보 및 수익성 확보라는 두 가지 목표를 모두 추구하기 힘든 상황에 빠지게 되는 것을 의미한다. 또 공영방송은 그동안 시장 내 독점적 지위를 보장받는 대신 보편적 서비스 및 균형된 편성의 의무를 다하는 것으로 정당성을 보장받아 왔다. 그러나 신규 매체가 등장하면서 이러한 공영방송을 점차 대체하고 있어 방송매체의 역학구도가 바뀌고 있다.
이미 해외 주요국에서는 정책적인 측면에서 공영방송의 위상을 재정립하기 위해 다양한 방식으로 변화를 도모하고 있으며, 공영방송사업자 측면에서도 다양한 사업전략을 수립함으로써 변화에 적극 대응하고 있다. 해외 주요 공영방송사는 융합시대에 적절한 다양한 사업전략과 수익모델을 확보하고 융합이라는 환경 변화에 순응하고 개척하면서도 공영 방송으로서의 역할을 수행하기 위한 노력을 하고 있으며, 공영방송에 대한 규제정책은 각 국가별로 상이하게 나타나고 있으나 융합시대에 공영방송의 위상을 재정립하고 변화에 순응하기 위해 적극적으로 정책변화를 도모하고 있는 상황이다.
그러나 국내의 공영방송에 대한 정책은 공영방송의 개념의 혼란과 적용대상의 모호함 등으로 인해 공영방송 틀 자체가 애매모호한 상황이다. 이는 또 융합환경에서 공영방송 이라는 존재는 향후 통합법제를 제정하는데 난점으로 작용하고 있어, 제반 민영방송사, 유료방송사 및 통신사를 포괄하는 통합법제를 제정함에 있어 공영방송이라는 특수한 위치는 통합적 제도를 만드는데 걸림돌이 되고 있다. 따라서 디지털 융합시대에 공영 방송의 위상과 공익성 유지 및 구현을 위한 별도의 차별화된 정책이 필요한 상황이다.
2장 국가별 방송산업 구조 및 현황
1. 영국 방송산업의 구조와 현황
가. 영국 방송 산업의 구조
1) 지상파 방송
영국에서 공영방송의 의미는 BBC만의 전유물이 아니라 대부분의 방송사에 제시되는 공적 의무사항으로, 각 방송사의 특성에 따라 차별적으로 운영되어 왔다. 영국의 민영 방송은 PSB과 관련한 의무를 이행해야 하거나 제한하는 규정과 몇몇 제한 규정 때문에 공공서비스 의무를 적용 받고 있다.
2) 케이블 방송
영국 지상파 TV의 디지털 전환과 디지털 위성방송의 등장은 새로운 미디어 환경을 만들어가고 있다. 현재 영국의 케이블 네트워크는 'NTL-Telewest(케이블 그룹 NTL과 Telewest의 합병체)와 버진그룹의 이동통신 사업체인 Virgin Mobile의 합병으로 'Virgin Media'가 유일한 메이저 케이블 업체이다. Virgin Media는 2006년 영국에서 최초의 quadruple-play 회사이며 현재 텔레비전, 인터넷, 휴대폰, 유선전화 서비스를 함께 제공하고 있다.
영국 케이블 TV의 홈패스율은 52.3%. 전체 가구대비 케이블 TV 보급률은 15% 정도로 다른 유럽국가에 비해 저조하다. 하지만 영국 케이블 산업의 큰 특징은 전화 서비스를 통해 매출이익을 거두고 있다는 점과, 케이블 모뎀을 이용한 인터넷 서비스의 수요가 폭발적으로 증가하고 있다는 점이다. 2002년 인터넷 서비스 가입자는 30만 명을 돌파해 전년대비 541%의 증가세를 보였다. 이러한 놀라운 성장은 TPS가 효율적으로 시장 점유율을 확장하는 데에 도움을 준 것으로 보이며 케이블 산업의 낙관적인 전망을 가능하게 한다.
3) 위성방송
영국은 독자적인 위성개발 정책을 수립하여 BBC와 민간 방송사에 채널을 할당하는 유니새트(UINSAT), 브리새트(BRISAT) 계획을 1985년 두 번에 걸쳐 추진하였으나 실패하고, 저렴한 외국산 위성을 수입하여 서비스를 제공하는 방향으로 위성정책을 전환하였다. 즉, 하드웨어 중심에서 소프트웨어 중심으로 정책방향을 전환하여서 전적으로 민간사업자에 의해 진행되었다. 정부가 직접 계획하는 위성방송사업은 여전히 존재하지 않으며, 단지 정부는 적정 사업자를 선정하고 사업을 감독하는 체제를 유지하고 있다.
나. 영국의 2008년 방송 현황
Ofcom의 'Annual Report (2008)'에 따르면 최근 다양한 채널의 증대와 뉴미디어의 등장으로 공영방송의 채널 별 점유율은 줄어들고 있는 추세이다. 2007년 공영방송 주요 5개 채널의 주요 시청 시간대 시간은 전년대비 3%감소하여 71%이다. 또한 하루 전체 시청량도 67%에서 64%로 줄어들었는데, Channel 4의 감소폭이 가장 컸고, 주요 시청 시간대에는 ITV1의 시청률이 가장 큰 폭으로 감소하였다. 이러한 공영방송의 약세 현상을 타계하기 위해 디지털 콘텐츠 공급에 BBC는 열을 올리고 있는 추세이다.
멀티채널의 급속한 성장세에도 불구하고 지상파 공영방송의 시청률은 아직도 꾸준히 높은 것으로 나타났다. BBC1은 78%로 ITVI이70%, Channel 4와 BBC2가 58%, Five는 가장 낮은 40%를 각각 기록했다.
위기론과 함께 2007년 공영방송은 야간 시간대에도 Phone-in Quiz이라는 프로그램을 편성하면서 공영방송의 위기를 벗어나기 위해 노력 중이다. 멀티채널 방송사들은 24시간 방송체제를 선호하기 때문에 이들과 경쟁에서 살아남기 위한 시도로 보인다.
2. 프랑스 방송산업 구조와 현황
가. 프랑스 방송 산업의 구조
프랑스의 공영방송은 4개의 지상파 텔레비전 채널과 4개의 라디오 채널을 운영하고 있다. 특히 2000년 6월 방송법을 계기로 France 2, France3, France 5는 프랑스 텔레비지옹에서 통합적으로 관리하는 체제로 전환하여 각각은 독립채산제로 운영이 되지만, 하나의 지주회사의 통제를 받는다. 공영방송이 프랑스 텔레비지옹에 통합된 이유는 상업방송과의 차별화를 위해 정책의 집행과 프로그램의 제작에서 일관성을 기하기 위해서이다. 이 외에도 ARTE France(프랑스와 독일의 합작 교양채널)은 독일과 함께 각 나라의 정부에서 제작비 등의 비용을 조달하여 프로그램을 만드는 문화 예술채널이다.
프랑스 지상파의 민영부분은 일반채널인 TF1과 M6, 그리고 유료채널인 Canal+로 구성되어 있다. 이 채널들은 모두 전국으로 전송된다.
2) IPTV
프랑스 방송환경은 무료 지상파 및 위성채널서비스에 익숙해져 있는 상황이라 프리미엄 방송 서비스에 가입한 사람은 많지 않지만 전 세계적으로 IPTV사업의 선두국가이다. 프랑스의 IPTV 서비스 사업자는 France Telecom, Free(iliad), Neuf Cegetel가 전체 브로드밴드 시장의 86%을 차지하고 있으며 가입자수는 (셋톱박스 보급대수 기준) 각각 115만, 237만, 75만으로 추산된다(2007년 말 기준).
IPTV의 예상 가입규모는 2007년부터 12.5%씩 증가하여 2012년까지 브로드밴드 가구의 27.2%가 IPTV에 가입할 것으로 전망하고 있다. 예측하는 성장률이 높은 까닭은 유선 케이블 서비스의 보급이 저조했고, 파리 및 주요 도시에서 위성사업자에 대한 제한이 있었기 때문에 다채널 서비스에 대한 잠재적 수요의 기대심리 때문이다.
3) 케이블 TV
케이블 산업은 1980년 정부가 케이블 산업 진흥정책을 펼치면서 시작되었다. CNC(국립영화센터)가 전문 채널 프로그램에 1997년~2002년 동안 지원한 금액은 500%의 증가율을 보였고, 이에 따라 2002년 전문채널 수는 90개를 넘어섰다. 현재 프랑스의 케이블 가입가구는 대략 350만 가량으로 이중에 20%가 디지털 방송을 수신하는 것으로 추산된다. 지금까지 케이블 시장은 UPC-Noos(미국 Liberty Global의 프랑스 자회사)와 뉴메리캬블이 양분해왔다. 이들은 트리플 플레이 서비스(TPS)를 통해 가입자를 유치하려는 노력을 해온 결과 가입자중 50만 가구가 트리플플레이에 가입한 것으로 추산 된다.
4) 위성방송
프랑스 위성방송의 역사는 유럽에서 인공위성이 본격적인 상업화를 시작할 1990년대 초부터이다. 유럽 공동투자회사인 SES(Société Européenne des satellites)는 미국 기술로 생산된 위성 ASTRA가 가진 기술적 장점을 기초삼아 유럽에 정착하게 된다.
나. 프랑스 2008년 방송현황
1) 프랑스 방송 시장 환경
프랑스 방송 수신가구는 약 2,554만 가구(2007년 말 기준)이며 이 중에 55.2%에 달하는 1,410만 가구가 무료 지상파 및 위성방송을 시청하고 있는 것으로 나타났다. 대체적으로 다채널 유료방송의 시장크기가 상대적으로 크지 않으며, 최근에는 케이블 방송 서비스 가입자 비중이 오히려 감소하고 있는 추세이다. 반면, IPTV 서비스에 가입하고 있는 비중은 점차 늘어서 2007년 약 260만가구가 IPTV서비스에 가입하고 있으며, 2008년에는 약 361만 가구가 IPTV에 가입(성장률 38%)할 것으로 예상된다.
3. 일본의 방송산업 구조와 현황
가. 일본 방송산업의 구조
일본방송산업의 구조는 공민영 이원체제를 기본으로 한다. 그러나 이미 한국을 비롯한 유럽의 대부분 국가에서 이원체제를 도입하고 있는 것을 고려한다면, 하나의 모델로 성립할 수 있을지에 대해서는 회의적인 생각이 적지 않다. 그럼에도 불구하고 방송사 업자와 미디어법학자를 중심으로 이원체제는 유지되어야 할 모델로 제시되고 있다. 일본방송산업의 또 다른 특징은 1공영·다민영체제라는 것이다. 이는 1970년대 다채널 정책의 산물이다.
나. 2008년 일본 방송산업 현황
2007년도 일본방송산업의 현황을 살펴보면, 지상파상업방송은 서브프라임문제와 광고판매부진으로 TV아사히를 제외하고 모두 매출이 2006년도보다 줄어든 것으로 나타났다. 경상이익과 단기순이익도 모두 줄어들었다. 이에 비해 NHK는 수신료수입이 173억 엔 늘어나 사업수입은 125억 엔 늘어난 6557억 엔, 사업지출은 15억 엔 줄어든 6182억 엔이었다. 이에 따른 사업수지차액은 140억 엔이 늘어난 375억 엔에 이르렀으며, 이는 2006년도에 이어 수입과 이익이 모두 증가한 것이며, 경영회복경향이 뚜렷한 것으로 나타났다.
3장 디지털 융합시대 해외 공영방송 정책 및 제도
1. 영국의 공영방송 정책 및 제도
가. 영국의 방송 환경과 철학
영국의 공공서비스방송(Public Service Broadcasting: 이하 PSB)시스템은70년 전 국가가 기술개발과 운영을 주도하였기 때문에 오늘날까지도 영국의 방송은 공공서비스방송체제를 중심으로 구조화 되어있다. 방송 정책을 세울 때에 의회에서 충분한 논의를 거치고, 방송 정책에 있어 근시안 적이고, 일관성 없는 정책 보다는 방송의 공공성을 높이는데 에 초점을 두고 있다. 영국의 방송은 전통적으로 공공서비스(public service)라는 원칙에 바탕을 두었지만, 대처 정부 하에 제정된 1990년 방송법은 시장원리를 도입하여, 상업 방송의 영향력이 강화되는 정책적인 전환점을 갖게 되었다.
□ 영국 정책의 기본 방향
(1) 수평적 규제로의 전환으로 진흥체계 재정비
(2) 규제완화를 통한 경쟁 활성화
(3) 차별적 규제를 통한 정책의 균형
(4) 콘텐츠의 재정립을 통한 문화적 자원 보호
나. 영국 공영방송의 목적
① 세상을 이해할 수 있는 정보 제공: 사건 사고 뉴스, 시사 프로그램 등을 제공한다.
② 정보를 통한 지식 축적: 예술, 과학, 역사 그 외 다른 주제를 쉬우면서도 열린 형태로 콘텐츠를 제공함으로써 대중들의 지적 흥미를 유발한다.
③ 영국의 문화 정체성 반영: 문화적 정체성을 강화시키기 위해 각 지역별 문화적 특징을 살려서 프로그램을 제작하며, 전통 문화에 대한 프로그램을 제작한다. 공영 방송은 문화의 정체성을 반영하여 서로의 경험을 나눌 수 있도록 한다.
④ 다양성과 대안적 시각 재현: 영국이나 영국 외의 지역 모든 사람들의 시각을 반영하고, 다양한 삶이 존재한다는 것을 일깨워 줌으로써 시각의 폭을 넓히는 데에 기여한다.
다. 방송 정책 및 융합시대에 재정립변화 과정
1) 영국 방송의 발전과정
영국의 방송통신 융합과정의 핵심주체는 BBC등 기존 공공서비스 지상파 방송사, BT 등 거대 통신사업자, BskyB와 버진 미디어 같은 위성, 케이블 사업자, 메이저 독립 제작사, 그리고 국내에서는 흔히 'PP라고 지칭되는 비 지상파 채널 사업자 등으로 구성 된다. 현재 양대 축으로는 기존 공공서비스 지상파 방송사와 방송 플랫폼 사업자가 양대 축을 형성하고 있는 지형이다. 공공서비스 지상파 방송사는 콘텐츠 부문과 브랜드 이미지에서 우위를 점하고 있고, 방송 플랫폼 사업자는 자본, 뉴미디어 플랫폼의 기술적 장점, 채널 구성권, 다양한 부문의 수직, 수평적 통합 가능성 등에서 공세적 위치를 차지하고 있다.
2) 정책 기관
영국은 정부의 형태가 의원내각제로서 방송과 통신관련 기관은 현재 크게 내각과 비 내각 기관으로 나뉜다. 비 내각기관인 Ofcom은 영국의 규제정책과 관련하여 방송 통신의 규제 영역을 담당하고 있다.
3) 규제 기관
□ OFCOM (Office of Communications)
현재 방송정책을 규제하는 기관은 Ofcom으로 영국 정부가 디지털 시대에 대비하여 규제체제를 개혁하기 위해 새로운 커뮤니케이션 법(2003 Communication Act)을 2003년 7월 17일 도입하면서부터이다. 이 법을 토대로 2003년 12월 29일 공식 출범한 방송통신 위원회 Ofcom은 방송 통신 융합시대에 걸맞은 환경을 만들기 위해 기존에 따로 분리 되었던 규제체제를 하나로 통합하고, 새로운 시스템을 설립하고 있다.
□ BBC Trust
BBC Trust는 칙허장 갱신으로 이전의 '경영위원회'가 맡았던 권한을 수신료와 공익의 수호자로서(guardians of the license fee and the public interest) 역할을 하는 공영방송 전담 규제기관으로 설립되었다. 유사한 규제기관이 다시 설립된 이유는 과거 경영위원회가 BBC와 밀접해져서 조사 및 감독의 업무가 소홀해졌기 때문이다.
4) 진흥정책
영국의 방송영상산업은 '창조적 산업(creative industry)'이라는 관점에서 창조적인 경쟁력을 강화하기 위한 정책방향을 근간으로 하고 있다. 과거 문화예술에 대한 정책은 "팔 길이 원칙(Arm's Length Principal)", 즉 일정한 정도의 거리를 두고 지원한다는 방침을 기반하고 있었으나 1997년 토니 블레어 노동당 정부가 문화유산부를 '문화미디어 스포츠부'로 변경함으로써 본격적으로 지식기반 경제에 대응하기 위한 적극적 정책지원을 제공하고 있다.
5) 디지털 전환정책
영국 디지털 정책의 목표는 크게 두 가지 이다. 첫 번째로 소비자들에게 '선택의 다양성'을 제공하는 것이고, 다른 하나는 '다양한 사업 기회를 제공'하는 것이다(이우승 외, 2000). 그 중에서도 핵심은 영국 내에서는 아날로그와 똑같은 서비스를 디지털 방송에서도 수신할 수 있어야 하는 보편적인 접근(universal access)이다. 아날로그 방송의 중지를 하기 위해서는 국민의 95%가 디지털 서비스를 수신하고 있어야 한다는 조건도 같은 맥락이다. 이것은 영국 방송의 역사적 토대인 모든 국민은 공공방송 서비스에 지역이나 여타의 제한을 받지 않아야 한다는 이념에 바탕을 둔 것이다. 즉, 국민의 공공 서비스 방송에 대한 보편적인 접근(universal access)을 보장하고 있다.
라. 영국 공영방송(BBC)의 시스템
1) 경영구조
British Broadcasting Corporation(BBC)은 세계에서 가장 큰 공영방송사로서 1927년 이래로 왕실의 칙허장을 기본으로 사업이 허가되는데 현재는 2007년부터 2016년 10년 단위로 칙허장 갱신을 받은 상태이다. 2008년 기준 28,500의 사람들이 고용되어 있고 매년 4억 유로 이상의 수익을 올린다. BBC의 구조는 크게 BBC Trust(前 경영위원회), BBC executive board(운영이사회)로 구성된다.
2007년 1월부터 활동하기 시작하였으며 이전에 유사한 형태로는 Board of Governors가 존재하였다. 트러스트는 회사 전체의 전략적 방향을 정하고, 운영이사회의 활동을 평가 한다. 현재 수장으로는 Michael Lyons, 3명은 이전의 정부관련자와 8명의 새로운 사람들로 구성된다.
□ BBC Executive Board (집행위원회)
집행위원회는 회사의 목적을 효율적으로 전달하기 위한 업무를 감독하는데, 2006년 12월 이후 Mark Thompson이 수장으로 있으며 그 외에도 10명의 상임위원과, 5명의 비사임 위원이 위원회를 구성한다. (구성은 비상임 위원 최소 4명, 상임위원은 비상임 위원의 2배 이내이다.) 위원장은 트러스트가 임명하며 상임위원 중 이사장이 결정될 경우는 사장이 이사장직을 수행한다.
□ 공적 재원- 수신료 (License fee)
영국의 공영방송인 BBC에서 BBC 1은 보편적 종합편성을 BBC 2는 전문적, 실험적 종합편성을 한다. 원칙적으로 광고방송이 금지되어 있기 때문에 자회사인 BBC Worldwide에서 일부 상업적인 수익만 발생하고 약간의 정부 보조금이 있지만, 수입의 대부분은 수신료라 볼 수 있다. 현재의 수신료는 물가연동제와 소매가격지수(Retail Price Index: RPI)를 고려하여 책정한다.
□ 상업적 재원
수신료(총 재원의 75%)외에 BBC의 재원(총 재원의 25%)으로는 부수적인 상업활동+ BBC Worldwide 수입 + 국고보조금(국무장관)을 들 수 있다. 재원의 출처는 문화부장관이 최종 결정을 하며 재무부 장관도 어느 정도 개입하게 된다. BBC의 상업적 활동의 원칙은 시청료 납입자들에게 상업 활동의 결과로 발생하는 가치를 돌려준다는 원칙에서 출발한다. 따라서 공적 프로그램에 대한 재투자와 수신료 상승을 막기 위한 보조적인 수단으로서 상업적 이익을 사용한다는 생각이 바탕이며 따라서 상업적 활동은 공적 서비스 활동에 영향을 미칠 수 없도록 규정되어 있다.
2. 프랑스의 공영방송 정책 및 제도 분석
가. 프랑스의 방송 환경과 철학
프랑스의 방송은 유럽에서 가장 보호주의적 색체가 강한 국가이다. 따라서 프로그램의 시장 규모는 크지 않지만, 다른 유럽국가와 견주어보아도 손색이 없을 정도로 성장 잠재력과 자율성이 뛰어난 프로그램 산업을 유지하고 있다.
프로그램 측면에서도 수준 높은 창작물을 시청자에게 제공하기 위해 제작비 지원제도가 체계적으로 운영되고, 법적 규제를 바탕으로 한 프로그램 편성이 채널 별로 특성화되어 다원성을 추구하는 프랑스 방송의 기본이념이 엿보인다. 공영방송은 독립적인 채널이 여러 개 존재하여 공공서비스를 전담하는 형태인 반면 역사가 짧은 상업방송은 최소한의 공공성만을 유지하는 방송을 하고 있다.
나. 방송 정책 및 융합시대에 재정립변화 과정
1) 프랑스 방송의 발전과정
프랑스 방송의 역사는 1980년대 중반을 기점으로 크게 두시기로 구분할 수 있다. 1940년대 말부터 1980년대 중반까지를 '빈곤의 텔레비전'이 지배적이었다고 한다면, 그 이후부터 현재까지는 '풍요의 텔레비전'이 지배적이었다고 말할 수 있다. 이처럼 1980년을 기점으로 10년이 채 안 되는 기간 동안 프랑스방송은 3개의 공영체제로부터 7개 채널의 공민영 체제로 이행하게 된다. 프랑스 방송의 역사를 크게 5시기로 나눈다면 1964년 이전은 '프랑스 방송체제 정비기', 1964~74년은 '공영체제 성립기', 1974~80년대 초까지는 '공민영체제 태동기', 1980년대 중 후반은 '공민영 체제 성립기', 1990년대 초반 이후는 '공민영 체제 안에서의 공영성 강화기'라 말할 수 있다.
2) 프랑스 방송통신 융합 환경과 법제 개편
프랑스 전자커뮤니케이션 법의 제정과 관련법의 개정은 유럽 방송시장의 단일화와 공정한 경쟁체제의 구축을 위한 규제완화라는 큰 틀에서 이해할 수 있다. 규제완화의 흐름 속에서 방송, 통신의 영역에 정부가 관여하는 규제기능은 약화되었고, 내용규제 차원에서는 CSA의 권한이 확대된 것으로 볼 수 있다.
프랑스에서는 방송(Broadcasting)이라는 개념이 존재하지 않는다. 즉, 시청각 커뮤니케이션이라고 하는 라디오, 텔레비전, 애니메이션, 뮤직비디오, 광고 등을 포괄하는 영역 내에서 서로 유기적인 연계성과 함께 다원주의적 가치가 중요시 되는 점을 알 수 있다. 따라서 텔레비전과 라디오 서비스는 시청각 커뮤니케이션 서비스의 일부분으로 규제 및 관리되고 있다.
3) 규제기관
프랑스의 방송 통신의 정책과 규제기구는 각각 독립형과 정부부처형으로 분리되어 있다. 정부부처형은 행정부에 속해있는 하나의 부서이며 독립형 기구는 행정부로부터 독립되어 존재하며 자율적 규제기구로 법률에 보장되어 있다. 이와 같은 이원구조는 제도화 및 정책(reglementation)기구와 규제(regulation)기구를 분리된 것이다.
미디어 관련 정부 조직과 규제기구는 다음의 그림과 같다. 프랑스는 대통령제와 내각제가 혼합된 이원집정제의 형태를 띤다. 실질적인 행정부의 수반기능은 총리실이 담당하며 각각의 행정부처는 관련 법안을 제출하고, CSA와 ARCEP는 규제 조정기구 로서 전문화된 독립기능을 수행한다.
3) 프랑스의 방송 규제 및 정책
○ 소유규제
프랑스에서는 소유규제가 이중원칙 등으로 엄격한 규제기준을 가지고 있다. 예를 들어 하나의 기업은 자본을 소유할 때 상한선 제한이 가해지고, 동일 매체 시장에서 허가 가능한 채널수를 제한 받는다. TV, 라디오, 일간신문의 교차소유는 다중활동을 제한하는 방식으로 미디어의 기술적 도달범위에 따라 규제를 받지만, 자신에게 유리한 결합을 선택할 수 있다.
○ 내용 규제
프랑스는 문화정책에 많은 관심을 가진 국가로서 자유무역 협상을 할 때에도 농업과 문화에는 예외를 한다는 원칙을 고수한다. 기본적으로 영화나 드라마, 문학작품 등 민족의 얼을 담은 문화는 경제교역의 대상이 될 수 없다는 의미이다.
4) 디지털 전환 정책
프랑스에서는 다른 유럽연합의 국가에 비해 상대적으로 늦게 디지털 전환정책을 추진하였는데, 그 이유는 디지털 방송 실시를 위한 사업자 선정(채널 사업자, 네트워크 운영자, 멀티플렉스 운영자, 프로그램 패키지 운영자 선정)의 지연과 디지털Must-carry 등 방송 관련 입법이 아직 미비하기 때문이다. 또한 프랑스는 아날로그 지상파TV의 수신가구가 전체가구의 66%에 달하여 지상파 방송 사업자들이 디지털 전환에 아직은 미온적이었던 점을 이유로 꼽을 수 있다.
2001년 7월 방송위원회는 디지털 텔레비전의 참여 후보채널의 입찰을 공고하여 각각 협정을 체결하였다. 따라서 전국대상 민영방송인 TF1, M6, CANAL+는 기존 아날로그 TV에 관한 협정을 수정하여 간단하게 허가를 받았다. 공영방송 역시 허가권을 부여 받았지만 구체적인 서비스 계획을 발표하지 않아 허가가 지연되었다. 이후 2003년 6월 CSA가 공영방송에 대해 2개의 멀티플렉스에 11개 채널을 최종 확정하였다.
3. 일본 공영방송 정책 및 제도분석
가. 일본의 방송환경과 철학
1950년 공포된 전파3법, 즉 전파법, 방송법, 전파감리위원회설치법을 바탕으로 한 일본 방송제도는 하드웨어와 소프트웨어의 일치에 의한 방송사업자의 자율, 독립행정위원회를 통한 규제, 방송사업자의 다원성을 기본원리로 출발하였다. 이후 기본원리는 수정을 거치면서, 제도적 모순을 드러내게 된다. 우선 미국의 점령이 끝난 1952년 FCC 방식의 전파감리위원회가 폐지되었다.
방송사의 면허를 포함한 방송행정의 권한은 우정성(뒤에 총무성), 즉 국가행정기관에 집중되었다. 1997년 작은 정부와 부처재편을 내건 행정개혁회의에서 통신방송위원회 설치구상이 나왔다. 그러나 우정성과 우체국장네트워크, 관련업계단체 등이 규제와 진흥의 일원화를 통한 효율성을 내세운 거센 저항으로 결국 좌절되고 말았다. 방송규제 권한은 2001년 우정성에서 총무성으로 옮겨진 채, 현재에 이르고 있다.
나. 일본 공영방송의 목적
NHK의 목적은 '국민에게 최대한 보급하여 그 효용을 보장할 것'(1조1호)과 '널리 일본전국에서 수신할 수 있도록 풍요롭고 좋은 프로그램의 방송할 것'(7조)이라는 조항에 잘 나타나 있다. 일반적으로 일본에서 공공방송의 사명으로 받아들여져 온 것은 카타오카(片岡2001)의 정리이다. 그는 ①국민의 다양한 요망을 충족시키고 동시에 일본의 문화수준향상에 기여하고, 나아가 뛰어난 방송프로그램을 방송할 것, ②널리 전국에서 수신할 수 있도록 양질의 송신기능을 유지할 것, ③전국을 대상으로 한 방송 프로그램 이외에, 지역대상의 프로그램을 제공할 것, ④방송 및 송신의 진보에 필요한 조사연구를 행하고, 그 결과를 일반에 제공할 것, ⑤국제친선증진 및 경제교류에 기여하기 위해 국제방송 등을 실시할 것 등을 NHK의 역할이라고 말한다.
다. NHK의 시스템
NHK의 목적은 방송의 전국보급, 풍요롭고 좋은 프로그램의 제공, 방송기술 등의 발전을 위한 조사연구, 국제방송 등이다. 이러한 목적은 경영위원회와 회장 이하의 집행부를 통해 운영되고 있다. 경영위원회는 NHK의 최고의사결정기관이며, 경영방침 등 NHK업무운영의 중요한 사항을 결정하는 권한을 가지고 있다. 특히 경영위원회의 의결을 필요로 하는 것은 수지예산, 사업계획·자금계획, 수지결산, 방송국의 설치계획·개설·중지·폐지, 위탁국제방송업무의 시작·중지·폐지, 방송기준과 방송프로그램편집에 관한 기본계획 등이다.
NHK는 수신료를 재원으로 운영된다. 방송법에서는 영리목적의 업무를 금지하고 있으며(제9조), 광고방송도 금지하고 있다(제46조). 수신료는 일반적으로 '특수한 공적 부담금'으로 받아들여져 왔다. 수신료의 성격에 대한 구체적인 논의는 1960년대 이루어졌으며, 1987년 우정성의 '뉴미디어시대에서 방송에 관한 간담회'의 보고서에서 재차 확인되었다.
4장 디지털 융합시대 해외공영방송사 대응전략
1. 디지털 방송시대 영국 공영방송사의 대응전략
가. BBC의 경영전략 및 혁신방안
영국에서는 현재까지 전 가구의 62%가 디지털로 전환한 상태이며 오는 2009년에서 2012년까지 디지털 전환을 모두 완료할 계획이다. BBC는 디지털 방송시대를 앞두고, 다매체 시장에서 살아남기 위한 몇 가지 구조개혁과 경영혁신 운동을 펼치고 있다.
1) 방송사의 구조개혁
BBC의 톰슨 사장은 방송사의 2010년 목표를 "좀더 작지만, 더 강해진 BBC"이라고 한마디로 축약했다. 이를 실행하기 위해 3~4년 사이에 대대적인 감원 정책을 실시하고 있다. 2005년 3월 3780명을 감원한 데에 이어 2006년에는 10년마다 갱신하는 방송허가장인 칙허장(Royal Charter) 갱신과정에서 "돈의 가치계획(Value for Money)"을 도입하여 6000여명을 해고하거나 외주 인력으로 전환하였다.
2) Ofcom이 제시한 PSB 방송사의 새로운 재원 구조모델
2008년 4월 10일, Ofcom은 PSB에 대한 2차 평가서 (Second Public Service Broadcasting Review)를 발표했다. 이는 커뮤니케이션 법 제266항에 나와있는 의무조항인 공공서비스방송사들(PSB)의 프로그램 정책과 방송사나 제작자의 관리와 경영에 대한 책무를 매년 평가해야 할 의무를 지니고 있다.
나. 디지털 방송시대 BBC의 역할 재정립
디지털 방송시대는 BBC에게 능동적으로 시장에서 살아갈 수 있게 만들어 준 기회의 시대였다. 케이블이나 루퍼드 머독이 소유한 위성방송은 BBC의 위기론까지 불러일으키는 원인이었으나, 이러한 위기상황이 있었기 때문에 새로운 시대로 나아갈 방법을 고안할 수 있었다. BBC는 다른 매체와는 차별화 될 수 있는 프로그램을 제공하며 BBC만의 타켓층을 사로잡아서 다른 매체와의 경쟁에서 살아남을 수 있었다.
영국의 디지털 텔레비전 전환과정에서 보여주는 것은 공공정책과 시장간의 분리가 아닌 서로 협업하는 것이다. 기존의 지상파 방송사업자들이 디지털 텔레비전으로 전환해야 아날로그 지상파 방송을 종료할 수 있다. 또한 영국의 사례에서도 볼 수 있듯이 무료 시청시장과 유료 TV는 서로 경쟁관계가 아닌 발전할 수 있도록 도와주는 상생의 관계이다. 정부나 규제자가 주파수 할당과 같은 정책적 지원을 통하여 이루어져야 하며 방송 사업자들은 기술 산업이 바탕이 되어야 새로운 콘텐츠 개발에 착수할 수 있다.
2. 디지털 방송시대 프랑스 공영방송사의 대응전략
가. 프랑스 공영방송의 시스템
1) 운영구조
2000년 8월 2일 법 이후에 프랑스의 공영방송은 크게 두 가지의 변화가 나타났다. 첫 번째로 '프랑스 텔레비전 그룹'의 법적 틀을 마련하였다. 두 번째로 공영방송 채널을 통합적으로 관리하는 '사단법인 지주회사 프랑스 텔레비전(Holding France Television S.A)을 만들게 된 것이다. 프랑스의 공영방송은 정부가 지분을 100% 소유한 지주회사에 소속된 France 2, France 3, France 4, Arte, RFO 이렇게 5개의 지상파 채널들로 구성된 공영방송 사업단 형태이다. 지주회사(France Televisions)는 이 5개의 그룹을 대표하여 공영방송 정책에 관하여 국가와 협의 또는 협약을 하며 각 채널 및 자회사들을 위한 재정이 균형적으로 배분되도록 관리한다.
2) 채널 및 프로그램 운영현황
○ 채널 임무 협약서(cahier des missions et des charges):
프랑스의 공영방송은 채널에 대해 구체적인 의무와 관련된 제반 사항을 마련하는 행정명령을 두고 있다. 각 채널은 이 협약서를 충실히 이행해야 하며 매년 이행여부에 대한 결과를 CSA에 제출해야 한다. 1986년 개정된 방송법에서 규정하고 있는 내용을 살펴보면 방송의 기본 윤리강령, 선거방송 관련규범, 프로그램 편성관련 의무사항, 제작 쿼터 및 광고에 관한 규정이 포함된다.
나. 디지털 방송시대 프랑스 공영방송의 경영전략 및 혁신방안
1) 프랑스 공영방송의 광고 점진적 폐지
이른바 '새로운 공영방송을 위한 위원회'(Commission sur la nouvelletélévision publique)가 언급한 공영 방송의 개혁 방안 중 가장 중요한 사항은 2009년부터 공영방송의 광고를 단계적으로 축소하여 광고의 전면적 폐지를 목표로 한다는 점이다. 디지털 전환이 완료되는 2011년 30일에 맞추어 공영방송 본연의 기능을 되살리기 위해 사르코지 정부가 공영방송 개혁을 위한 구체적인 사안을 마련한 것이다. 광고폐지 이후 공영방송의 재원 마련에 대한 구체적인 방안을 준비하는 위원회인 '코페위원회'가 설립된 상태이다.
2) 공영방송 지주회사 '프랑스 텔레비지옹'의 위상변화
2008년 크리스틴 알바넬 문화부 장관이 11월에 의회에 상정할 예정이었던 방송법 위원회는 프랑스 방송의 대대적인 정책의 대전환을 보여주고 있다. 최근 개정안은 5개의 채널과 자회사를 거느리고 있는 지주회사 형태의 프랑스 텔레비지옹을 TF1과 M6의 조직으로 변모시킬 계획을 담고 있다.
현재 채널별로 개별 방송사로 규정되어 편성과 예산상에 독립성을 누리고 있는 이 채널들은 이제 '프랑스 텔레비지옹'이라는 전체 그룹차원에서 제작투자의무관련규정, 방송쿼터 등의 규정을 누리게 된다. 즉, 공영방송의 조직 운영에 있어서 중앙집권적 성격이 강화된다는 것을 담고 있는 계획서이다.
3) 공영방송 사장 선임방식의 변화
이번 방송법 개정안은 코페위원회의 권고안에 따라 공여방송 사장을 선임하고 해임하는 방식의 변화를 예고하고 있다. 즉, 프랑스 텔레비지옹을 포함한 모든 공영방송 사장의 선임권이 국무회의 권한으로 예속될 예정이다. 구체적으로 "공영방송의 사장 선임 및 해임은 방송위원회의 동의를 얻어 행정명령으로(decret)으로 정한다"라는 최종보고서의 언급은 그 의미의 해석을 두고 논란이 계속되고 있다.
3. 디지털방송시대 일본 공영방송사의 대응전략
일본에서 지상파방송의 디지털완전전환은 2011년 7월을 예정하고 있다. 그 기본계획은 1995년 총무성의 간담회를 통해 마련되었으며, 1998년 지상파디지털방송간담회의 보고서를 통해 스케즐이 확정되었다. 이에 따라 지상파디지털방송은 2003년 12월 도쿄, 나고야, 오사카 등 3대 광역지역에서 시작되었으며, 방송지역의 확대를 계속하여 2006년 말에는 전국주요지역으로 확대되었으며, 2010년에는 아날로그방송과 같은 98%의 커버리지를 확보한다는 계획이다. 방송의 디지털화는 CS(1996년), BS(2000년), 지상파(2003년)의 순으로 진행되는 것도 특징으로 지적할 수 있다.
가. 디지털방송시대, NHK의 역할 재정립 방향
디지털방송시대, NHK의 역할을 포함한 제도개혁에 대한 논의는 아이러니하게도 NHK의 불상사를 계기로 본격화되었다. 2004년 여름부터 터져 나온 제작비착복사건과 2005년 1월 드러난 정치적 외압에 의한 프로그램편집 등 공영방송의 위상을 뒤흔드는 불상사를 계기로 총무성과 자민당에서 NHK개혁을 의제로 논의를 시작하였다.
NHK는 현행의 공영방송시스템을 유지하는 것을 전제로 한 경영개선책을 내놓았다. 중요한 것을 정리하면, 2006-2008년의 중기경영계획에서는 공영방송의 재원은 수신료가 적합하며, 스크램블은 피해야 한다고 하였고, 수신료제도의 개혁을 통해, 가족할인제도를 도입하고, 수신료미납자에 대한 간이민사소송절차를 통한 독촉활동을 강화하고, 미계약자에 대한 민사소송을 준비하겠다고 하였다. 둘째, NHK의 비대화가 상업방송을 압박한다는 비판에 대해서는 3년간 텔레비전5채널, 라디오3채널의 현상을 유지하고, 완전디지털화가 이루어지는 2011년까지 위성방송의 채널수 정리를 검토할 것이라고 하였다. 넷째, 경영위원회의 감독기능을 강화하여 일부위원의 상근화 등을 검토하기로 하였으며, 3년간 전직원의 10%에 해당하는 1200명 삭감할 것이라고 하였다. 다섯째, 지상파방송의 디지털화가 진전됨에 따라 휴대전화대상의 지상파디지털방송서비스와 서버형방송 등 새로운 방송서비스를 시작하겠다고 하였다. 이에 따라 휴대전화대상의 방송서비스는 2006년 4월부터 시작되었으며, 2008년 4월 개정방송법의 시행에 따라 지상파방송과 다른 독자적인 편성이 가능해졌다.
나. NHK의 경영전략 및 혁신방안
5장 국내 공영방송사의 대응전략 분석
1. 국내 지상파방송시장 현황 분석
가. 국내 미디어 산업의 시장구조
전통적으로 미디어 산업의 가치사슬 구조는 미디어 형태에 맞게 제작된 콘텐츠가 전용의 미디어를 통해 수용자에게 제공되는 가치사슬을 지닌다. 이에 따라 미디어 산업의 기본적인 가치사슬은 '콘텐츠→플랫폼→네트워크→단말→소비자(혹은 최종 고객)'로 이어지는 구조를 띠고 있다.
이러한 국내 미디어 산업의 가치사슬이 갖는 특징은 다음과 같다. 첫째, 콘텐츠 제작 부문은 영상, 데이터 등의 방송통신 콘텐츠를 제작하는 분야로, 콘텐츠 형태에 따라 세분화되고 전문화된 시장을 형성한다. 둘째, 플랫폼 부문은 콘텐츠 패키징을 포함해 다양한 콘텐츠 포트폴리오를 구성하고 매체 조합을 통해 이용자들에게 서비스를 제공한다. 셋째, 네트워크 부문은 물리적 망과 기술적 시스템을 구축해 콘텐츠를 전송하는 사업부문으로, 망의 효율성을 높이기 위해 수평적 결합에 의한 규모의 경제를 실현하는 경향이 강하고, 끝으로, 단말 부문은 이용자들이 콘텐츠를 검색, 가공, 활용하는 하드웨어(단말 및 장비) 및 소프트웨어 제조 산업이 존재한다는 점이다.
나. 지상파방송 시장 현황 분석
국내 무료방송 사업자 수는 2008년 10월 기준으로 지상파방송 44개, 지상파DMB 18개로 총 62개 사업자가 존재한다. 이들 무료방송사업자의 2007년 총 매출액 규모는 3조 9,205억 원으로 전년 대비 1.4% 증가하였다. KBS, MBC, SBS, 그리고 EBS 등 지상파 4사의 매출(약 2조8,811억 원)이 전체 무료방송 매출의 73.5%를 차지하고 있으며, 지방 MBC 19개사의 매출(약 4.423억 원)이 전체의 11.3%를 차지하고 있다.
2. 국내 공영방송 정책 및 제도 분석
가. 방송환경과 철학
방송은 한 나라의 사회와 문화를 반영하고, 공영방송이 그 중심 역할을 맡는다. 국내의 경우, 새로운 정권이 들어설 때마다 공영방송의 개혁에 대한 논의가 있어온 것도 이와 무관하지 않다. 각 정권이 자신의 가치와 특성을 반영한 사회를 이루기 위해 방송을 이용하기 때문이다. 이렇게 방송은 각 나라의 환경과 특성에 따라 각기 다른 모습으로 나타난다. 그러나 민주주의 사회에서 공영방송이 추구해야하는 가치는 크게 다르지 않다. 이에 대해 김국진(2008)은 '미디어 다원주의(Media Pluralism)'를 미디어 정책의 기본 목표로 보고 있다. 소유의 다양성, 정보원의 다양성, 콘텐츠의 다양성 등 수많은 측면에서의 미디어 다원주의를 보장하는 것은 권력의 간섭 없이 시민들이 자신의 견해를 내세우고, 이를 펼칠 수 있도록 보장하는 것을 의미한다.
나. 공영방송의 목적
빠르게 변하는 미디어 환경 속에서 공영방송은 산업 활성화, 경쟁 촉진 등 다양한 상업적 요구를 받고 있지만, 여전히 공익성을 강조하고 있다. 방송의 공익성은 방송이 사적 이익 추구의 수단이 될 수 없고, 공공의 이익 또는 사회 전체의 이익을 위해 봉사해야 한다는 것이다. 주파수 자원의 희소성, 높은 시장진입 비용, 사회적 영향력 등의 기술적, 매체적 특성 등이 방송의 공익이념의 근거가 되어 왔다. 전파자원의 희소성은 방송사업자를 공공수탁관리자로 간주하게 했으며, 이로 인해 방송으로 얻어지는 이익이 사회의 공적 이익으로 환원되어야 한다는 것이다. 또한 희소한 전파자원이 방송사업자 수를 제한하여 독점을 유발하고, 이것이 시장 진입의 장벽이 될 수 있다는 점도 방송의 공익성을 강조하는 이유였다.
다. 방송정책 및 융합시대 재정립 변화 과정
국내 공영방송은 소유구조, 운영목적, 운영재원 등의 개념이 혼재된 정의에 대해 많은 논의가 오갔음에도 불구하고, 모두가 공감할 만한 개념의 정의나 시스템의 합의는 이루어지지 않고 있는 실정이다. 앞서 언급한 '1공영 다(多)민영체제'로 대표되는 방송구조 개편논의 역시 공익이 무엇인지에 대한 기본적인 개념부터 출발해야하는 상황인 것이다.
따라서 우리에게 지금 필요한 것은 공영방송의 개념 정의를 시작으로 공영방송을 통해 이루어야 하는 사회적 가치인 정치권력·자본으로부터 독립, 사회와 나라에 필요한 가치관 전수 및 다양한 여론 전달, 공익과 공공을 위한 콘텐츠 제작 등에 대해 합의하고, 그에 맞는 시스템을 만들어나가는 것이다. 이 과정에서 방송구조 개편이나 재원에 관한 논의가 나오는 것이 타당하다. 더 나아가 방통융합 시대에 맞는 공영방송의 공익성에 대한 창의적인 해석과 전략을 도출하기 위한 고민이 필요하다.
3. 국내 공영방송사의 대응전략 방안
가. 국내 공영방송의 시스템
전통적으로 방송시장은 전파의 희소성, 방송의 사회적 영향력을 감안, 지역내 독점을 인정해 주는 대가로 공익적 서비스(공익적 프로그램) 제공 의무를 부과해왔다. 방송시장에서 독점과 공익적 서비스의 제공이 수탁제 모델의 논리를 통해 수렴될 수 있었던 것은 독점이 시장의 효율성과 공익성 보장까지 담보할 수 있다는 인식이 강했기 때문이다.
그러나 융합의 본격화, 다매체·다채널화에 따라 수탁제 모델에 입각한 방송의 공익성 제고 운영원리는 점차 한계에 봉착하기 시작했다. 기술 발달에 따른 전파 희소성 명제의 희석, 신규 매체의 등장과 다채널화, 융합화 현상은 과거 지상파 방송의 독점적 이윤을 보장하지 못하게 된 것이다. 이러한 현상은 공영방송의 위상과 역할에 혼돈을 야기했다. 공영방송이 전 세계적으로 운영되고 있는 방송임에도 불구하고 그에 대한 위상이나 개념, 분류기준 등에 혼란이 발생한 것이다.
나. 디지털 방송시대 공영방송사의 경영전략 및 혁신방안
1) 경영전략의 변화 배경 및 현황
디지털 융합 현상이 본격화되고 그에 따라 사업자간 경쟁이 치열해지면서 그동안 안전지대로 여겨왔던 지상파방송산업에서의 변화가 불가피해졌다. 다매체, 다채널 환경에서 네트워크간 통합이 가능해지면서 콘텐츠의 다양한 이용 및 제공이 두드러지면서 기존의 역무구분에 따른 산업구조의 개편이 시작된 것이다.
이에 따라 거대 자본을 지닌 미디어 기업의 시장 진입이 본격화되면서 규모의 경쟁력을 지닌 사업자들이 시장을 주도하는 것이 본격화되고 있다. 현재 다수의 기업들이 종합 미디어기업을 지향하며 이종 영역에 진입하고 있지만 일정 수준의 규모의 경쟁력을 지니지 못할 경우 성공하기 힘든 구도가 형성되고 있어, 종합 미디어기업을 위한 자본력 확충, M&A를 통한 규모 확대, 파트너십을 활용한 연합전선 구축 등 다각적인 전략을 구사하는 것이 필요한 상황이다.
2) 주요 혁신 사례
경기침체의 영향으로 국내 공영방송은 비용절감과 효율적 제작시스템으로 전환하는 방향을 추구하고 있다. KBS는 2009년 214억원의 적자예산을 편성하였으며, 소모성 경비를 최소로 편성, 비핵심 사업을 정비하여 프로그램 경쟁력을 강화하고 광고 영업활동을 강화하고 유휴 부동산 매각을 통해 부족한 재원을 충당할 방침이다.
수익 제고를 위한 다양한 사업다각화 전략을 통해 KBS는 융합시대에 방송시장에서의 경쟁력 유지 및 영향력 확대를 위해 노력을 하고 있다. 이러한 KBS의 다양한 노력은 융합시대에 급변하는 방송환경 속에서 공영방송의 위상을 재정립할 필요성이 대두되었기 때문이다. 특히 KBS의 핵심 콘텐츠를 다양한 플랫폼을 통해 제공하면서 시청자들에게 더욱 다양한 무료 보편적 서비스를 제공하기 시작하면서 KBS의 위상이 점차 시청자 중심의 방송사로 변모해가고 있다.
6장 결론
1. 디지털 시대 공영방송의 범위와 역할 재정립
가. 공영방송의 범위 재정립의 필요성
공영방송은 현재 전 세계적으로 모든 국가들이 채택·운영하고 있는 방송제도임에도 불구하고, 이에 대한 개념 정의나 분류기준이 다양하기 때문에 공영방송의 범위를 설정하는 문제는 여전히 논란거리가 되고 있다.
방송정책이 정당성을 확보하기 위해서는 국민적 동의가 반드시 필요하다고 할 때, 정책의 대상이 되는 공영방송의 범위에 대한 공감대 형성 또한 필요하다고 하겠다. 방송정책에 있어서 핵심적인 부분이라고 할 수 있는 공영방송 정책의 경우, 공영방송의 범위에 대한 규정이 불명확하기 때문에 정책 당국에서는 정책적 혼선이, 정치·사회 각 분야의 주체들 사이에서는 불필요한 논란과 갈등이 끊이지 않고 있는 것이다. 따라서 방송과 통신이 하나로 융합된 융합 미디어들이 속속 등장하는 디지털 시대에 적합한 공영방송의 개념과 범위에 대한 명확한 정의가 필요하다고 하겠다.
나. 공영방송 범위와 역할의 재정립: 'Pay or Play 모델'의 도입
일찍부터 PSB 체계를 발전시켜 왔던 영국은 디지털 미디어시대의 개막이라는 방송 환경의 변화에 대응하기 위해 PSB와 더불어 공공서비스콘텐츠 유통을 담당할 새로운 플랫폼으로 PSP(Public Service Publisher)의 도입을 검토하는 등 방송의 공적 책임을 강화하기 위한 고민들을 계속하고 있다. 이러한 해외사례는 공영방송의 개념과 범위가 불명확한 상태에서 소모적 논란만 거듭하고 있는 국내에 많은 시사점들을 던져주고 있다.
현 단계에서 공영방송의 범위를 명확히 해야 하는 이유는 지상파방송의 수탁제 모델에 한계가 드러났기 때문이다. 수탁제 모델은 독점을 보장하되, 그로 인해 발생한 이익을 공익적 서비스(프로그램)로 제공하게끔 강제한 일종의 조세적 성격의 교차보조 시스템(cross subsidization)이라고 할 수 있다.
이러한 방송의 수탁제 모델을 보완하고자 등장한 것이 바로 미국의 디지털 자문위원회(Advisory Committee on Public Interest Obligation of Digital Television Broadcasters; 이하 Advisory Committee로 약칭함)가 제안한 'Pay or Play 모델'이다. 수탁제 모델을 경제적 가치 중심으로 변형시킨 'Pay or Play 모델'은 디지털 시대 국내 공영방송의 범위 설정 및 역할 정립과 관련하여 시사하는 바가 크다고 하겠다.
다. 디지털 시대 공익성 개념의 재정립
일반적인 공익(public interest) 개념에 관한 이론이나 주장이 다양한 만큼 방송에서 말하는 공익 개념 역시 시대나 정치적·사회적 맥락에 따라 다양하게 정의되고 있다(윤석민, 2003). 그러나 기본적인 의미에서 방송의 공익이란 희소한 전파자원을 이용하여 막대한 사회적 영향력을 행사하는 방송이 특정한 사적 이익에 지배되지 않고, 공공의 이익 또는 사회 전체의 이익을 위해 봉사해야 한다는 것으로 정의할 수 있다. 이에 따라 방송은 공영과 민영을 불문하고 정도의 차이는 있을지라도 공익성 구현을 방송의 핵심 가치로 표방해 왔다.
신자유주의 정책과 뉴미디어의 출현, 그리고 방송통신의 융합으로 시장경쟁논리가 힘을 얻어가고 있는 상황에서도 공익성의 중요성은 반감되지 않고 있는 것이 사실이다. 주파수의 희소성이 약해져도 방송이 사회 권력과 문화를 반영하는 공공재라는 사실을 부정할 수 없기 때문이다. 따라서 방송통신 융합의 시대에도 방송의 공익성 개념은 여전히 유효하며, 앞으로도 지켜나가야 할 소중한 가치임은 분명하다.
2. 디지털 방송을 통한 공영방송의 역할 강화
가. 디지털 전환 과정에서 공영방송의 역할 제고
디지털 전환은 재정적 뒷받침이 전제가 되어야 한다. 외국의 공영방송사들을 보면 디지털 전환 비용의 일부를 수신료 인상을 통해 충당해 왔다. 그러나 외국과 달리 우리의 경우 디지털 환경으로의 전환과 수신료 인상의 관계는 쉽게 해결될 수 있는 것이 아니다. KBS가 수신료 인상을 통한 디지털 전환 재원을 확보하기 위해서는 영국과 같이 공영방송의 디지털 전환 목표를 수용자 복지정책 차원에서 사회적 합의를 이루는 방안을 강구해야 할 것이다(방송통신위원회, 2008). 다른 한편으로 디지털 전환이 국책사업적인 성격을 띠고 있고, 디지털 전환의 실질적 혜택을 가전사들이 가장 많이 본다고 전제했을 때, 정부가 방송사에 대해 설비투자에 대한 융자지원 및 세제완화와 같은 간접 지원방안은 물론, 방송발전기금 등을 통한 직접 지원도 검토할 필요가 있으며, 재정 부담 주체 또한 유럽의 사례에서 보듯이 정부, 방송계뿐만 아니라 가전업계가 적극적으로 참여하도록 유도해야 할 것이다.
나. 디지털 방송시대 '보편적 서비스'의 실현
디지털이라는 새로운 기술을 방송에 도입함에 따라 수용자들에게 방송에 대한 접근(Access)과 활용능력(Affordability)이라는 차원에서 새로운 사회적 문제들이 대두되고 있다. 이에 따라 방송과 통신이 융합되면서 다양한 서비스들이 등장하고 방송 또한 점차 유료화 되어가는 추세 속에서 '보편적 서비스'의 개념을 방송분야에 까지 확대 적용해야 한다는 주장이 설득력을 얻어가고 있다(방송통신융합추진위원회, 2008).
방송분야에 있어서 보편적 서비스를 앞서 언급한 '방송서비스에의 보편적 접근 가능성'이란 측면에 초점을 맞춰 살펴보면 크게 '방송 네트워크에 대한 접근권'과 '방송 콘텐츠에 대한 접근권' 두 가지로 나눠서 정책방안을 고려해 볼 수 있다.
다. 공영방송의 차별적 편성전략을 통한 공익성 구현
방송통신융합의 다매체 다채널 시대에 있어서 방송정책은 모든 국민이 경제적·지역적 이유로 방송 서비스로부터 소외되지 않도록 네트워크와 서비스에 대한 접근을 보장하는 것과 함께, 다양한 공익적 프로그램을 제공함으로써 수용자 복지를 제고시켜야 한다. 특히 우리가 살펴보고 있는 공영방송은 그 이념이나 설립 목적이 최종적으로 방송프로그램을 통해서 공익성을 어떻게 구현할 것인가라는 실천적 과제를 수행해야 하는 중대한 책무를 안고 있다.
이것은 공영방송이 프로그램의 편성을 통해 방송의 공익성이나 공공성을 구현해야 한다는 이념적 목표뿐만 아니라 상업방송 등 다른 방송사와의 경쟁관계 속에서 어떻게 차별성을 표출함으로써 더 많은 시청자들로부터 공감을 얻어낼 수 있을까 하는 현실적이고 전략적인 문제가 포함되어 있다.
3. 디지털 시대에 부합하는 공영방송의 경영혁신과 사업모델 창출
가. 공영방송의 경영혁신
최근 KBS 수신료 인상 논의에서 나타났듯이 효율성을 외면한 공영방송의 방만한 경영구조는 지속적으로 논란이 되고 있다. 주로 여권과 보수성향의 시민단체에서 집중적인 문제제기를 하고 있지만, KBS의 경영합리화는 KBS 수신료 인상의 전제조건이 되어야 한다는 사회적 여론 또한 적지 않은 것이 사실이다. 실제로 2004년 KBS에 대한 감사원의 특별감사에서 ▲상위직 축소 ▲정원외로 운영되는 전문직의 감축 ▲지역 방송국의 과감한 통폐합 등 구조조정을 추진한 후 재원 부족 시 수신료를 적정 수준으로 인상하는 방안을 제시한 바 있다.
나. 공영방송의 재원문제
공영방송에 관한 논의에 있어서 핵심은 공영방송의 정체성을 명확하게 확립하고, 공영방송을 설립한 고유한 목적에 따라 공익성을 충실히 구현하는 일일 것이다. 또한 공영방송이 본래의 역할을 충실히 수행하기 위해서는 자본과 국가권력, 시민사회세력 등 외부세력으로부터 독립성이 확보되어야 한다. 독립성이 확보되었을 때 비로소 공영방송은 중립성과 창의성을 발휘할 수 있기 때문이다. 이를 위해 무엇보다 중요한 것이 바로 재정부분의 독립성과 안정성을 확보하는 일이다.
다. 디지털 시대 공영방송의 사업전략 수립 방안
디지털 방송을 가장 먼저 시작한 영국에서 1996년 공영방송인 BBC는 영국 정부의 디지털방송 전환계획 발표에 맞춰 디지털 시대의 개막에 대응하기 위한 새로운 경영 전략을 발표하였다. '디지털시대 선택의 확대'(Extending Choice in the Digital Age)로 이름 붙여진 이 계획은 공영방송 BBC가 다채널 경쟁시대를 어떻게 돌파해 나갈 것인지에 대한 고민을 반영한 것이었다.
공영방송 KBS의 경우 국가기간방송사업자로서 콘텐츠 경쟁력과 인지도 면에서 신규 사업자들에 비해 경쟁력이 크다고 볼 수 있지만, 방송통신 융합서비스 네트워크와 플랫폼 면에서 열세라는 한계를 안고 있다. 따라서 방송통신 융합시대에 효율적으로 대응할 수 있는 양방향 데이터 방송을 중심으로 한 서비스 제공 및 IPTV 사업자와 전략적 제휴를 통해 가입자 기반의 서비스 영역을 확대하고 아울러 콘텐츠 유통창구를 넓혀야 할 것이다. 또한 지상파방송의 최대 강점이라고 할 수 있는 콘텐츠 경쟁력을 바탕으로 킬러콘텐츠와 연계된 상품 개발 및 국내외 배급권 강화로 수익 증대를 도모해 보는 것도 한 방법이다.
미디어 시장의 경쟁 양상은 'Platform의 경쟁(과거) → Player의 경쟁(현재) → Contents의 경쟁(미래)'으로 진행하고 있다. 따라서 소구력이 높은 콘텐츠를 확보하는 것이 경쟁력 유지에 매우 중요해지고 있다. 그러나 콘텐츠 확보는 경쟁의 수단일 뿐 이며, 중장기적으로는 양질의 콘텐츠를 멀티플랫포밍을 통해 효과적으로 확산(player 입장에서는 확산이지만, user 입장에서는 공유)시키는 것이 경쟁의 핵심이 될 전망이다. 따라서 Platform 측면에서는 다양한 방식으로 user에게 접근해야 한다.
4. 공영방송에 대한 규제 시스템 개편
가. 공영방송의 정치적 독립성 확보
방송의 변화와 개혁에 대한 논의가 있을 때마다 언론의 자유, 사회적 영향력, 여론의 독점 등의 차원에서 가장 많이 논의되는 주제가 바로 방송의 독립성에 관한 것이다. 방송은 공공재인 전파를 사용한다는 이유로 공영방송은 물론, 민영방송도 공익을 위해 봉사해야 한다는 사회적 동의가 형성되어 있고, 이를 실현하기 위해 정부의 공적 규제가 당연한 것으로 받아들여지고 있다.
방송의 디지털화가 주파수의 희소성을 약화시키고, 방송통신융합 미디어의 등장으로 다매체 다채널화가 실현되어 방송의 독점성을 완화시킴으로써 방송에 대한 정부의 개입 여지를 축소시키고, 방송의 독립성과 자율성 확보에 긍정적으로 작용할 수 있게 된 것은 분명하다. 그러나 최근 KBS와 MBC의 프로그램 및 인사를 둘러싼 사회적 논란에서 확인되었듯이 방송의 정치적 독립성 확보는 이러한 방송환경의 변화에 따라 자동적으로 얻어지는 것은 아니다. 공영방송이 바람직한 여론·문화형성에 기여하고, 사상의 자유 공개시장 내지 민주적 공론영역으로서 수용자의 권익을 보장하고, 복지를 극대화시키는 공익적 기능을 제대로 수행하기 위해서는 정치적 독립성 확보가 필수적이며, 이를 보장하기 위해서는 현행 제도의 불완전성을 개선·보완하고, 공영방송의 독립성 보장에 대한 사회적인 합의가 필요하다고 하겠다.
나. 공·민영 이원적 규제체계의 도입 검토
앞서 살펴본 영국은 방송 소유구조에 따라 이원적 규제시스템을 운영하고 있는 대표적인 국가이다. 영국의 공영방송사인 BBC는 칙허장(Royal Chart)과 협정서(The Agreement)를 토대로 하여 BBC 트러스트에 의해 독자적으로 규제를 받는 시스템을 구성하고 있다. 이에 비해 ITV 등 영국의 민영방송사들은 통합규제기구인 Ofcom의 감독을 받고 있다. 방송법을 대신하여 BBC를 규제하고 있는 칙허장은 그 성격상 포괄적인 규제조항을 포함하고 있기 때문에 보다 구체적인 BBC의 역할과 임무는 문화부에서 작성한 협정서로 보완된다. BBC가 방송법이 아닌 칙허장과 협정서로 규제되는 가장 큰 이유는 정치적 독립성을 보장하기 위해서이다.
이를 위해서는 우리도 영국과 일본처럼 방송사의 소유·운영 주체에 따라 규제를 달리하는 이원적 규제시스템의 도입을 적극 검토할 필요가 있다. 공영방송과 민영방송에 대한 이원적 규제시스템을 도입하는 방안에는 두 가지 대안을 고려해 볼 수 있다. 하나는 KBS, EBS, MBC 등 소유구조면에서 공영방송으로 분류할 수 있는 방송사에 BBC와 NHK와 같은 경영위원회(또는 트러스트)를 설치하여 경영과 방송이라는 핵심적인 업무에 있어서 자체적인 규제가 가능하도록 하는 방안이 있다. 다른 하나는 현재의 단일 규제기관을 분리하여 공영과 민영방송을 별도로 규제하는 이원적 규제체계를 만들되, 방송통신위원회는 민영(유료)방송을 규제하고, 별도로 (가칭)공영방송위원회를 새로 만들어 공영방송사들만을 규제하는 방안이 그것이다. 그러나 이 경우도 공영방송이 유료방송 시장영역으로 들어오는 경우에 공정경쟁을 위해서는 통합된 단일 규제기관을 운영하되 공영방송에 별도의 규제를 적용하는 방안을 검토해 볼 필요도 있다.