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목차
〈국문초록〉 10
제1장 서론 14
제1절 문제의 제기 14
제2절 행정 통제의 개념과 유형 18
제3절 국회 행정통제의 제도적 진화 22
제4절 이론적 관점과 접근법 : 역사적 제도주의 25
1. 역사적 제도주의의 의의 25
2. 역사적 제도주의의 특성 34
3. 제도진화 : 인공물로서의 제도와 진화 40
제5절 연구의 분석틀 42
1. 변수의 선정 42
2. 연구의 분석틀 43
3. 연구의 범위와 방법 45
제2장 행정국가와 의회 -정부간 관계 46
제1절 행정국가의 의미 46
제2절 외국의 의회와 정부 관계 49
1. 미국의 의회와 행정부와의 관계 49
2. 일본의 의회와 행정부와의 관계 57
제3장 정치체제의 변동과정과 한국국회의 위상 62
제1절 우리 나라의 행정국가화 과정 62
제2절 한국정치체제 변화의 특성 67
1. 체제형성과 변동의 논리 67
2. 체제구조의 특성 68
3. 국가기능과 행정의 특성 69
제3절 의회주의와 한국정치 70
1. 의회주의의 의의와 변천 70
2. 의회주의의 유형 71
3. 한국국회의 권능과 위상 : 행정부와의 관계 73
4. 한국국회의 위상변화와 주요활동 75
제4장 국회에 의한 행정통제의 실제 79
제1절 입법권을 통한 통제 79
제2절 국정감사 및 조사권을 통한 행정통제 85
제3절 예산심의와 결산심사를 통한 행정통제 106
1. 예산심의를 통한 행정 통제 106
2. 결산심사를 통한 행정 통제 117
3. 예산결산특별위원회의 위상강화 120
제4절 대정부질문을 통한 행정통제 122
1. 대정부질문의 의의 122
2. 대정부질문의 기능 123
3. 행정통제수단으로서의 대정부질문 125
4. 대정부질문제도의 변천과정 128
5. 국회의 대정부질문 실태와 문제점 130
제5절 고급공무원의 인사관여에 의한 행정통제 138
1. 고급공무원 임명에 대한 동의권행사 138
2. 국무총리, 국무위원에 대한 해임건의 140
3. 탄핵소추 143
4. 고급공무원 인사관여에 의한 행정 통제 평가 144
제5장 행정통제 제도의 문제점 및 평가 145
제1절 행정통제 제도 변화 평가 : 역사적 제도주의 관점에서 145
1. 입법권을 통한 통제 제도 147
2. 국정감사 및 조사권을 통한 통제제도 148
3. 예산심의와 결산심사를 통한 통제제도 150
4. 대정부질문을 통한 통제제도 152
5. 고급공무원 인사관여를 통한 통제제도 155
제2절 국회의 행정통제 제도의 문제점 및 개선방향 156
제6장 결론 158
참고문헌 166
Abstract 177
〈표 3-1〉 통치구조 변천과정 65
〈표 3-2〉 헌법개정약사 66
〈표 3-3〉 국회해산일지 75
〈표 4-1〉 역대국회별 법률안 제출 현황(단위 : 명, %) 81
〈표 4-2〉 국정감사권과 국정조사권의 비교 89
〈표 4-3〉 역대국회 국정감사 · 조사실시 현황 92
〈표 4-4〉 국정조사 요구현황 (제13대 국회이후) 105
〈표 4-5〉 우리 나라 정부예산안 110
〈표 4-6〉 예산결산(특별)위원회 종합심사기간 112
〈표 4-7〉 예산안 본회의 심의기간 113
〈표 4-8〉 미국 세출위원회안에 대한 상하원의 의결(1947-1962) 114
〈표 4-9〉 국회예산안 수정 상황(단위 : 천원) 115
〈표 4-10〉 국회예산안과 결산처리상황 118
〈표 4-11〉 예산결산특별위원회 관련 국회법 개정내용 121
〈표 4-12〉 국정 질문처리상황 127
〈표 4-13〉 역대 국회 대정부질문제도 129
〈표 4-14〉 질문의제의 유형 134
〈표 4-15〉 역대국회서면질문서 제출현황 136
〈표 4-16〉 역대 국회의 국무총리 임명동의(승인) 및 선출 139
〈표 4-17〉 국무총리 · 국무위원 불신임 및 해임건의안 처리현황 ① 141
〈표 4-18〉 국무총리 · 국무위원 불신임 및 해임건의안 처리현황 ② 142
〈표 4-19〉 국무총리 · 국무위원 불신임 및 해임건의안 처리현황 ③ 143
〈그림 1〉 역사적 궤적과 국회에 의한 행정통제의 제도적 진화과정 23
〈그림 2〉 본 연구의 분석틀 44
초록보기 더보기
오늘날 현대행정의 기능 확대는 행정기관에 의한 규범정립의 양적 확대를 가져왔고, 국민의 권리와 의무에 관한 많은 사항들이 행정입법에 의해 규율되고 있는 실정이다.
그렇지만 행정입법에 의하여 국민의 권익이 부당하게 침해당하는 경우가 없도록 합리적이고 효과적인 행정통제가 절실히 요구된다. 특히 이러한 정부의 행위가 위임자인 국회의 의도를 일탈한 것은 아닌지, 행정편의에 따라 근거 없이 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하지는 않았는지에 대한 입법부의 적극적인 통제기능이 요청된다고 하겠다.
본 연구는 이러한 문제의식을 바탕으로 우리나라 국회가 그동안 정부와의 관계에서 어떠한 기능을 보유하고 있었으며 또한 이러한 기능들 특히 국회가 정부의 권한을 통제할 수 있는 기능들이 어떻게 변화되어 왔는지를 검증하고자한다. 나아가 만약 우리나라 국회가 이러한 기능들을 제대로 수행하지 못했다면 그 원인이 무엇인지를 살펴보고 그 대안을 모색해보고자 한다. 이를 위해 다음과 같이 연구 질문을 제기하고자 한다.
먼저, 국회의 정부통제는 어떤 유형으로 전개되어 왔는지를 살펴본다. 특히 이를 위해 국회의 대정부 통제수단을 분류하고 체계화를 시도한다.
둘째, 이러한 정부 통제기제 및 기능의 변화, 통제대상, 통제기관의 권한 등의 내용을 제도주의의 시각에서 분석한다. 구체적으로 국회의 행정통제유형의 변화과정, 통제기구의 통제권한 범위변화 및 환경적 영향 요인 등을 살펴본다.
셋째, 양자간의 상호작용을 일정한 분석틀과 이론을 통해 살펴보고 이 가운데 나타나는 국회의 바람직한 정부 통제방향을 모색해본다.
이를 위해 초대 제헌의회부터 15대 국회까지를 대상으로 입법권, 예산 심의와 결산, 국정조사 및 국정감사, 고급공무원의 인사관여, 대정부질문을 통한 행정통제기능을 역사적 제도주의 관점에서 제도변화 과정을 분석하였다.
분석결과 제도의 지속성, 재생성, 경로의존성, 역사적 우연성을 통해 역대 국회의 행정통제 기능의 제도변화가 관찰되었다.
구체적으로 입법권과 관련된 행정통제 제도는 정부의 정보독점 및 정보통제로 인하여 제 기능을 수행하지 못하는 것으로 분석되었으며, 이러한 경향은 제도가 관행으로 자리잡으면서 계속적으로 나타나는 경로의존성에서 비롯된다고 볼 수 있다.
또한 87년 이후 민주화가 진행되면서 나타난 여소야대의 정치적 사건은 국정감사 및 조사제도를 부활시키는 역사적 전환점으로 작용하였다.
이러한 돌발상황에서 정치구조는 주어진 규칙하에서 상호작용하기 보다는 새로운 규칙을 설정하는 문제로 전환되는 사실을 국정감사 및 조사제도의 변화를 통해서 추론할 수 있다.
예산권과 관련해서 상임위원회의 예비심사는 1981년에 폐지되었다가 1988년 국회법 개정에 의하여 다시 부활되었다. 예산심사를 예비심사와 종합심사로 다단계화 한 것은 국정의 가장 중요한 부분의 하나인 예산안 심사에 많은 의원들을 참여시켜 국정의 이해와 민의를 충실히 반영하는데 의의가 있다고 하겠다.
그러나 이와 같은 취지에도 불구하고 삭감규모에 비해 증액규모가 훨씬 클 뿐만 아니라 재원 조달 방안은 고려되지 않은 채 증액위주로 수정 하는 경향이었다. 여기서 확인할 수 있는 제도변화의 요인으로 역시 역사적 제도주의에서 강조하는 제도의 지속성과 역사적 우연성을 들 수 있다. 87년 민주화 이후 부활된 상임위 예산심사 제도는 그 역사적 우연성이 갖는 의미에도 불구하고 관행적으로 예산삭감을 통한 통제기능 보다는 증액위주로 수정되면서 실질적인 행정통제의 기능을 다하지 못한 측면이 강하였다.
대정부질문제도를 통한 행정통제는 4공화국 성립을 가져온 유신선포로 인해 큰 영향을 받게 된다. 즉, 4공화국 당시의 정치적 격변이 국회의 행정통제 제도로서 대정부질문제도를 위축시키고, 정부가 대정부질문제도를 고사시키는 전략을 구사한 것은 10월 유신이라는 정치적 사건을 거부점으로 적용한 구체적 사례가 될 것이다.
고급공무원에 대한 인사 관여를 통한 행정통제 기능도 다른 제도와 마찬가지로 제기능을 다하지 못하였다. 즉, 제l공화국 초기 및 제2공화국에서는 국회가 대통령이 지명한 국무총리후보자를 임명동의에서 부결시킴으로써, 국회가 임명동의권 행사를 통한 행정부에 대한 강력한 통제력을 발휘한 적도 있었으나, 제3·4공화국에 들어와서 국회는 제출된 고급 공무원동의안에 대하여 전부 동의함으로써 국회의 임명동의권은 임명에 필요한 하나의 형식적인 절차상의 요식행위로 전락하여 버렸다.
이러한 요인은 앞서 언급한 것처럼 행정국가화에 따라 국회의 정부통제 기능이 퇴화된데서 1차적인 원인을 찾아야 하겠지만, 대통령 1인에게 집중된 권력행사를 국회가 견제할 수 있는 실질적 장치가 제 기능을 다하지 못해서이다.
지금까지 본 논문에서 살펴본 분석결과는 우리나라 역대의 국회가 행정부를 효율적으로 통제하지 못하였음을 우리에게 보여주고 있다.
그러면 왜 우리나라의 역대 국회가 그들에게 주어진 행정부의 통제기능을 효율적으로 수행하지 못하였는가? 여기에는 다양한 요인들이 복합되어 있다. 예컨대 의원 개개인의 가치관 및 역할인지의 차이, 국회의 전문성결핍, 입법정보의 부족, 정당의 과두화와 의원에 대한 지나친 통제, 국회의 구조적 불균형, 행정수반의 국회관, 우리나라의 정치 문화적 특성 등 다양한 요인들이 복합되어 나타난 결과라 할 수 있다.
우리나라 국회가 앞으로 그들에게 부여된 제 기능들 즉 행정부를 통제하는 기능들을 활성화하고, 그들의 업무를 효율적으로 수행하여 행정부의 독주를 견제하고, 종국적으로는 우리나라의 정치발전을 이룩하기 위해서 특히 유념해야 할 점은 다음과 같다.
첫째, 대통령의 강력한 정당지배권한을 약화시켜야 한다. 지금처럼 대통령이 집권여당의 총재를 겸임하고, 공천권을 행사하는 상황에서 국회가 자율성을 가지고 행정부를 효율적으로 통제하기란 매우 지난한 일이라 하겠다.
둘째, 국회의 전문성을 높이기 위해 의원의 상임위원회에 대한 배정 방법 및 입법보조조직을 개선해야 한다. 각 상임위원회 소속 위원들의 전문성을 향상시키기 위해 동일한 상임위원회에서 장기간 일하게 함으로써 의원들이 해당 상임위원회 업무에 능통한 전문가로 성장하도록 해야 한다.
뿐만 아니라 현재 국회도서관 및 입법조사국에서 맡고 있는 전문적 지원업무를 강화하기 위해서 미국의 GAO(General Accounting Office)나 CRS(Congressional Research Service)와 같은 전문지원기관을 의회 내에 설립하여, 발전시킬 필요가 있다.
또 행정부가 입법권을 행사하는 수단으로 사용하는 시행령에 대해서도 적절한 문제제기를 통해 이를 최소화하는 방향으로 검토해야 한다.
마지막으로 국회 스스로가 입법규범을 확립해야 한다. 입법규범의 미확립은 국회가 행정부를 통제하는 기능을 수행함에 있어 역기능을 초래하고, 국민들의 의회에 대한 불신을 초래하여 결과적으로 정치체제의 불안을 야기시킬 가능성이 크다고 하겠다.
원문구축 및 2018년 이후 자료는 524호에서 직접 열람하십시요.
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