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표제지
국문요약
목차
제1장 서론 13
제1절 연구의 목적 13
제2절 연구의 범위 및 방법 15
1. 연구의 범위 15
2. 연구의 방법 16
제2장 지방행정체제개편에 관한 이론적 고찰 18
제1절 지방행정체제의 의의 18
1. 지방행정체제의 개념 및 필요성 18
2. 지방행정체제의 구성 요소 23
3. 지방행정계층구조의 유형 및 장단점 30
제2절 지방행정체제 개편의 단계 및 효과 34
1. 자치행정구역의 설정기준 34
2. 지방행정체제 개편의 단계 42
3. 지방행정체제 개편의 재정적 효과 45
제3절 선행연구의 검토 및 연구 분석의 틀 49
1. 선행연구 검토 49
2. 연구 분석 틀 53
제3장 한국의 지방행정체제개편 54
제1절 지방행정체제의 역사적 전개 54
제2절 광역시 제도 55
1. 광역시 설립 배경 및 목적 55
2. 광역시 설립의 추진과정 56
제3절 시·군 통합 60
1. 시·군 통합의 배경 및 목적 60
2. 추진 과정 62
3. 현황 및 유형 63
4. 시·군통합의 사례 1 : 통합 여수시 사례 64
5. 시·군통합의 사례 2 : 통합 창원시 사례 70
제4절 정책적 시사점 73
제4장 주요국의 지방행정체제개편 74
제1절 일본 74
1. 지방행정체제 74
2. 지방 행정체제 개편의 역사 75
3. 최근의 동향 77
4. 시사점 79
제2절 영국 80
1. 지방행정체제 80
2. 지방행정체제 개편의 역사 81
3. 최근의 동향 85
4. 시사점 86
제3절 독일 89
1. 지방행정체제 89
2. 지방행정체제 개편의 역사 90
3. 최근의 동향 91
4. 시사점 93
제4절 프랑스 93
1. 지방행정체제 93
2. 지방행정체제 개편의 역사 95
3. 최근의 동향 98
4. 시사점 99
제5절 정책적 시사점 101
제5장 지방행정체제 개편(안)에 대한 인식조사 103
제1절 조사 설계 103
1. 조사 목적 103
2. 조사 방법 105
제2절 분석모형 108
제3절 지방행정체제 개편에 대한 실증분석 110
1. 조사 응답자의 특성 110
2. 조사결과 분석 111
3. 지방자치인식수준과 사회적 배경에 따른 개편(안)에 대한 선호 115
4. 광역, 기초자치단체의 개편(안)에 대한 의견 119
제4절 분석결과의 요약 136
1. 전반적인 경향 136
2. 지방자치제도의 인식수준의 차이에 따른 경향 137
3. 사회적 배경과 개편 (안)에 대한 선호 137
4. 광역자치단체의 개편방안에 대한 인식 138
5. 기초자치단체의 개편방안에 대한 인식 138
6. 사회적 배경과 개편기준 및 개편영향요인에 대한 선호 차이 139
7. 지방자치 인식수준과 개편기준 및 영향요인에 대한 인식 139
제5절 개편방안과 개편전략에의 시사점 141
1. 개편방안의 시사점 143
2. 개편전략의 시사점 146
제6장 지방행정체제 개편 방안 148
제1절 광역자치단체의 개편 방안 148
1. 광역행정구역 통합 148
2. 대도시 행정체제의 개편 150
제2절 기초지방자치단체의 개편 방안 154
1. 시·군 154
2. 통합단계에 따른 행정구역개편의 주안점 158
3. 일반 구 및 읍·면·동(洞)행정체제의 개편 160
제3절 지방행정체제의 종합적 개편방안 166
1. 종합적 개편방안 166
2. 지방행정체제 개편의 추진 166
3. 개편 추진시기의 적절성 167
4. 전략과 단계별 추진의 필요성 168
제7장 결론 170
참고문헌 173
부록 : 지방행정체제의 개편에 관한 전문가 의견조사 198
ABSTRACT 202
〈표 3-1〉 행정구역의 자연 지리적 입지유형 63
〈표 4-1〉 일본도주제 도입의 찬반론 79
〈표 4-2〉 영국의 지방행정 개편의 현황과 동향에 대한 시사점 88
〈표 5-3〉 주요 조사항목과 내용 107
〈표 5-4〉 응답자의 사회적 특성 111
〈표 5-5〉 개편안에 대한 응답 112
〈표 5-6〉 지방자치인식, 개편기준, 영향요인에 대한 인식 114
〈표 5-7〉 지방자치에 대한 인식과 개편안에 대한 선호차이 115
〈표 5-8〉 개편시기 및 지방분권대 지방행정체제 개편 117
〈표 5-9〉 응답자의 배경에 따른 개편안에 대한 인식 차이 118
〈표 5-10〉 광역도 폐지 단층제 안에 대한 인식 120
〈표 5-11〉 광역자치단체의 통합 안에 대한 의견 121
〈표 5-12〉 기초자치단체의 개편 안에 대한의견 122
〈표 5-13〉 기초자치단체 지방행정체제 개편(안) 123
〈표 5-14〉 국가주도의 경계조정에 대한 의견 124
〈표 5-15〉 권한수준과 국가주도의 경계조정 125
〈표 5-16〉 행정체제개편의 필요성과 광역자치단체의 개편안에 대한 선호 126
〈표 5-17〉 행정체제개편의 필요성과 광역자치단체 동합 관련안 128
〈표 5-18〉 행정체제개편의 필요성과 기초자치단체 개편 관련안 129
〈표 5-19〉 성별과 정치권의 의지, 연령과 대통령의 의지와의 관계 131
〈표 5-20〉 지방자치인식수준과 개편기준, 영향요인간 상관관계 134
〈표 6-1〉 2009년 자치단체 자율통합에 대한 중앙정부의 지원책 157
〈그림 1-1〉 연구의 흐름도 17
〈그림 3-1〉 마산 창원 진해 생활권 71
〈그림 5-1〉 분석 모형 109
〈그림 5-2〉 개현안에 대한 인식 113
〈그림 5-3〉 개편기준 및 개편영향요인에 대한 인식 114
〈그림 5-4〉 지방행정체제 개편 시기에 대한 응답 117
〈그림 5-5〉 지방행정체제개편과 지방분권의 우선순위 118
〈그림 6-1〉 기초자치단체의 개편 절차 156
초록보기 더보기
1991년 지방자치제도가 도입된 후 지방자치제도는 꾸준히 변화되어 왔다. 그러나 정치적인 의미의 지방분권은 이루어졌지만 지방행정의 측면에서는 여전히 개선되어야 할 점들이 많다.
이에 지방행정체제의 개편에 관한 필요성이 제기되고 있다. 그러나 지방행정체제의 개편은 한 국가의 정치, 경제, 사회, 문화의 제 분야의 기틀을 송두리째 변화시키는 중요한 사안이다. 행정체제개편은 무엇보다도 국민의 시대적이고 공간적인 요구를 반영하여 지방의 역량을 향상시켜, 국가의 발전을 도모하는 방향이어야 한다. 또한 지방행정체제 개편에 대한 논의는 그것이 국가 전체의 조직과 운영에 관한 사안인 만큼, 민주주의의 원리가 지켜져 사전에 충분한 검토와 의견수렴이 요구되고 있다.
현행 지방행정체제는 국가발전의 전략 측면에서도 그 개편의 필요성이 있다. 지방행정의 복합적 계층구조의 비효율성은 물론, 지역여건의 변화를 고려하지 않은 획일적인 지역구분은 지역의 발전과 성장을 도모하는 데 장애로 작용한다. 이러한 측면에서 행정체제 개편을 긍정적으로 바라볼 때이다.
본 연구는 이러한 문제인식하에‘지방행정체제 개편’에 관한 제 이론과 최근 정부, 정치권, 학계 등에서 논의되고 있는 지방행정체제 개편에 관한 제 현안을 분석·평가한 후 바람직한 지방행정체제 개편의 방향을 제시하는데 그 목적을 두고 있다.
이에 본 연구는 정치권, 학계, 시민사회단체 등 각계에서 현재 논의되고 있는 지방행정체제 개편(안)의 주요 내용들과 그 특징을 비교분석한 후 각 대안을 평가한다. 분석과 평가를 위하여 기존의 지방행정체제 개편에 관한 제 이론에 대한 검토와 외국의 지방행정체제 개편 사례를 검토함으로써 비교분석을 위한 기준과 시사점을 찾고자 하였다. 이와 같은 연구단계를 걸쳐 도출된 결과를 중심으로 수도권행정체제, 도(道), 시·군 행정체제 발전방안을 제시하였다.
본 연구에서는 지방행정체제 개편에 대한 이론적인 논의를 진행하고 지방행정체제 발전방안을 강구하기 위하여 각종 학술논문, 연구보고서, 전문서적, 정기간행물, 통계자료 등의 2차 자료를 활용하였다. 또 지방행정체제 개편 관련 전문가들과의 인터뷰와 전문가 의견조사 등의 실증적 접근법을 보완적으로 사용하여 진행하였다.
본 연구에서는 광역행정체제로의 개편론, 도·시·군 개편론, 대도시 개편론, 읍·면·동 개편론으로 구분해 살펴보았다. 이를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 광역단위 개편론이다. 대구와 경북, 광주와 전남의 통합론 등 일부 지역 단위의 통합론은 역사적 동질성, 규모의 경제, 지역 중핵도시라는 점 등에 비추어 재통합의 타당성이 충분하다고 본다. 아울러 전국을 5개 정도의 광역권으로 다시 묶는 것은 근래 정치권을 중심으로 활발하게 논의되고 있는 방안과는 다소 거리가 있어 보인다.
둘째, 시·도와 시·군·구의 통합방안에 관한 것이다. 시·군 통합방안은 인구, 면적, 재정규모가 취약한 시·군을 통합하여 경쟁력을 강화하되, 도시면적의 협소로 통합이 필요한 시와 시, 시와 군 간의 통합을 추진하고, 인구 및 재정규모가 빈약한 군과 군 간의 통합도 동시에 추진하는 방안이다. 일본에서 시행하고 있는 특례시·지정시 도입방안은 현행 도 체제 내에서 인구 및 면적기준에 의거 일정 규모 이상의 대도시 행정의 자율성·독립성을 확대하는 방안으로, 대도시의 자율성 강화로 경쟁력이 확보되고, 자율적으로 시·군 통합을 촉진하며, 광역시 승격요구에 대한 대응이 가능하나, 도의 공동화 가속으로 도의 반발이 예상되고, 광역시·특례시·지정시·일반시 간 관계 설정이 곤란하다는 지적이다. 도와 시·군 기능분리 방안은 도와 시·군의 사무를 명확히 구분하여 상호 중복기능이 없도록 조정하자는 것으로 형식적으로는 2계층이나 독립적 사무배분으로 단층화 실현이 가능하며, 특별지방행정기관 사무의 일부도 도에 이관됨에 따라 이원적 행정추진에 따른 낭비를 제거하고 민원 불편을 해소할 수 있다는 장점이 있다. 도의 기능전환 방안은 도 기능의 광역적 수행을 위해 꼭 필요한 일부 사무와 직접 사무에 한정하여 국가기관화 하되, 특별지방행정기관의 일부를 도에 통합하는 형태이다. 도·시·군 기능 통합 방안은 도와 시·군의 기능을 통합, 전국을 적정규모의 1계층 광역자치단체로 개편 하는 방안으로 가장 설득력 있게 주장되고 있는 방안이다.
셋째, 특별시나 광역시의 분할이나 구(區)에 대한 문제이다. 전국의 시·군을 생활권 중심으로 통폐합하여 수십 개의 단일 자치계층으로 만드는 경우 서울 등 대도시도 어느 정도 조정은 필요할 것으로 본다. 대도시를 하나의 광역 단위 그대로 유지한다면 기존 자치구는 자치권 제한 방안 내지 준자치단체 모델을 채택하는 것이 바람직하다고 본다.
넷째, 읍·면·동에 대한 문제이다. 많은 시골지역 읍·면·동은 인구의 감소로 존폐 위기에 있기는 하나 오랜 기간 우리 국민들의 생활공동체를 중심으로 하고 있는바 무조건적 폐지는 곤란하다고 본다. 다만 행정계층으로서 지위는 없애고 기능을 전환하여 주민들의 자치권이 보장되는 주민자치센터와 보건복지센터로 전환하는 것이 타당하다고 본다.
결론적으로 행정체제개편은 시대적인 요구를 반영하여 지방의 역량을 향상시키고, 국가경쟁력을 높이는 방향으로 이루어져야 할 것이다. 또한 지방자치의 본질인 주민의 편익과 주민의 요구를 잘 반영하고, 지역의 특수성과 정치적인 결정에 따라 다양한 문제의 해결이 가능하도록 하며, 지역의 복리향상을 추구할 수 있어야 할 것이다.
원문구축 및 2018년 이후 자료는 524호에서 직접 열람하십시요.
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