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표제지
국문초록
목차
제1장 서론 17
제1절 연구의 배경 및 목적 17
제2절 연구내용 및 방법 20
1. 연구내용 및 범위 20
2. 연구수행 체계 24
3. 연구방법 25
제2장 연구의 이론적 고찰 37
제1절 보호지역의 개념과 가치 37
1. 보호지역의 개념 37
2. 보호지역의 가치 44
제2절 보호지역 관리시스템 연구 49
1. 보호지역 지정기준에 관한 연구 49
2. 보호지역 관리체계에 관한 연구 55
3. 국제사회의 보호지역 논의동향 적용 연구 61
제3절 이론적 고찰 종합 및 시사점 64
제3장 국제사회의 보호지역 정책동향 69
제1절 국제사회 보호지역 논의 흐름 69
1. IUCN과 세계공원총회 69
2. 생물다양성협약과 국가정상회의 73
제2절 국제사회 보호지역 시스템 78
1. IUCN 보호지역 카테고리 시스템 78
2. 국제협약 및 규약에 의한 보호지역 98
3. 국외 보호지역 관리체계 111
제3절 국제사회 보호지역 정책 동향 118
1. 생물다양성협약 보호지역실행프로그램 118
2. CBD COP 10 보호지역 관련 결정사항 123
3. 세계보호지역데이터베이스 시스템 134
제4절 소결 140
제4장 한국의 보호지역 현황 145
제1절 보호지역 관리시스템 145
1. 보호지역 발전사 145
2. 보호지역 지정목적 157
3. 보호지역 지정기준 169
4. 보호지역 관리체계 177
5. 보호지역 국가계획 201
제2절 우리나라 보호지역 지정현황 212
1. 보호지역 지정현황 212
2. 보호지역 중복현황 237
3. 국토환경과 보호지역 현황 254
4. 국토 3대 핵심생태축과 보호지역 270
제3절 소결 279
제5장 보호지역 관리시스템 개선방안 284
제1절 보호지역 유형 재정립 방안 285
1. 보호지역 유형화를 위한 가이드라인 설정 285
2. 보호지역 유형 재정립 290
제2절 보호지역 통합관리시스템 구축 방안 295
제3절 보호지역 확대 및 네트워크 방안 300
1. 보호지역 확대 및 네트워크 전략 300
2. 보호지역 확대 및 네트워크 방안 305
제6장 결론 308
인용문헌 310
부록. 용어정리 320
Summary 323
표 1-1. 연구항목 및 연구내용 21
표 1-2. 연구대상 보호지역 유형 23
표 1-3. 국제사회 보호지역 정책동향 분석항목 및 방법 25
표 1-4. 국제사회 보호지역 정책 분석내용 27
표 1-5. 우리나라 보호지역 관리시스템 분석항목 및 방법 29
표 1-6. 보호지역 현황분석에 사용한 GIS 자료 30
표 1-7. 우리나라 국토면적 및 해양면적 기준 33
표 1-8. 우리나라 보호지역 현황 분석항목 및 방법 35
표 2-1. 보호지역(Protected area) 정의 39
표 2-2. 보호지역(Protected area) 개념의 시대적 흐름 41
표 2-3. IUCN에서 정의하는 보호지역 특성 43
표 2-4. 우리나라 보호지역 항목별 평가지표 및 등급 설정 52
표 2-5. 국·내외 연구에서 사용된 보호지역 지정기준 53
표 2-6. 우리나라 보호지역 관리체계 개선방안 주요 연구내용 56
표 2-7. 국제사회 보호지역 논의동향 적용 연구 63
표 3-1. IUCN WCPA에서 출간한 보호지역 관련 가이드라인 70
표 3-2. 세계공원총회(WPC) 주요 회의주제 72
표 3-3. 생물다양성협약 주요 내용 74
표 3-4. IUCN 보호지역 카테고리 발전사 79
표 3-5. IUCN 보호지역 카테고리 정의 및 목적 82
표 3-6. IUCN 보호지역 카테고리 관리 목표 우선순위 86
표 3-7. IUCN 보호지역 카테고리 일반적 특징 87
표 3-8. IUCN 보호지역 카테고리간 차이점 91
표 3-9. IUCN 보호지역 카테고리 적용 개소수 97
표 3-10. 생물권보전지역(BR) 지정기준 100
표 3-11. 세계유산의 구분과 정의 102
표 3-12. 문화유산 및 자연유산의 가치 평가기준 104
표 3-13. 람사르협약의 습지 지정기준 107
표 3-14. 국제협약 및 규약에 의한 보호지역 비교 110
표 3-15. 미국 보호지역 유형 및 관리기관 111
표 3-16. 호주 보호지역 지역구분 및 관리기관 114
표 3-17. 외국의 보호지역 지정 및 관리체계 비교 116
표 3-18. 보호지역실행프로그램 기본요소 및 주제와 목적 119
표 3-19. 보호지역실행프로그램 이행 현황 121
표 3-20. 2011-2020 생물다양성 전략계획 목표 124
표 3-21. 제10차 생물다양성협약 당사국총회 보호지역 관련 결정사항 대응방안 132
표 3-22. 세계보호지역데이터베이스 구성 체계 136
표 3-23. 우리나라 세계보호지역데이터베이스 자료 제출 및 등재현황 138
표 4-1. 보호지역 관련 법률 목적의 변화 157
표 4-2. 보호지역 관련 법률 목적의 차별성 분석 167
표 4-3. 법률별 보호지역 지정기준 172
표 4-4. 보호지역 지정기준 차별성 분석 176
표 4-5. 보호지역 유형별 지정 및 관리체계 178
표 4-6. 자연공원 지정 및 관리체계 180
표 4-7. 야생생물(특별)보호구역 지정 및 관리체계 182
표 4-8. 특정도서 지정 및 관리체계 184
표 4-9. 생태·경관보호지역 지정 및 관리체계 186
표 4-10. 습지보호지역 지정 및 관리체계 188
표 4-11. 해양보호구역 지정 및 관리체계 190
표 4-12. 환경관리(보전)해역 지정 및 관리체계 192
표 4-13. 천연기념물과 명승 지정 및 관리체계 194
표 4-14. 백두대간보호지역 관리체계 195
표 4-15. 산림보호구역 관리체계 197
표 4-16. 국제협약 및 규약에 의한 보호지역 관리체계 198
표 4-17. 국가계획의 보호지역 지표현황 210
표 4-18. 우리나라 보호지역 지정현황 213
표 4-19. 자연공원 토지소유 및 용도지구 현황 217
표 4-20. 야생생물(특별)보호구역 지정현황 218
표 4-21. 특정도서 지정현황 219
표 4-22. 생태·경관보전지역 지정현황 220
표 4-23. 습지보호지역 지정현황 221
표 4-24. 국토해양부 관할 보호지역 지정현황 225
표 4-25. 문화재청 관할 보호지역 지정현황 227
표 4-26. 백두대간 보호지역 지정현황 229
표 4-27. 산림보호지역 지정현황 230
표 4-28. UNESCO 관련 보호지역 지정현황 232
표 4-29. 람사르습지 지정현황 235
표 4-30. 우리나라 보호지역 중복면적 현황 238
표 4-31. 보호지역 주무기관별 중복현황 241
표 4-32. 보호지역 유형별 중복현황 252
표 4-33. 우리나라 갯벌 면적 변동 추이 258
표 4-34. 우리나라 생태계 유형별 보호지역 현황 262
표 4-35. 생태자연도 평가 항목별 등급 비율 263
표 4-36. 시·도별 생태자연도 등급 면적 및 비율 264
표 4-37. 생태자연도 등급별 보호지역 현황 265
표 4-38. 국토환경성평가와 토지적성평가 비교 266
표 4-39. 국토환경성평가도 등급 현황 268
표 4-40. 국토환경성평가 등급별 보호지역 현황 269
표 4-41. 국토 3대 핵심생태축상 보호지역 연결 필요구간 현황 276
표 5-1. 우리나라 보호지역 카테고리 적용 가이드라인 288
표 5-2. 우리나라 보호지역에 카테고리 배정 방안 293
표 5-3. 우리나라 보호지역 재정립 유형과 해당 보호지역 294
표 5-4. 보호지역 통합관리시스템 대안 장·단점 비교 298
표 5-5. 보호지역 기본법 조문 목록(안) 299
표 5-6. 자연 보호지역 범주 포함 대상 유형 303
표 5-7. 보호지역 확대지정 우선순위 305
표 5-8. 국가 보호지역 확대 목표설정 306
그림 1-1. 연구수행 체계 24
그림 2-1. 생태계서비스의 분류 46
그림 3-1. 생물다양성협약 운영체계 75
그림 3-2. 국제사회의 보호지역 논의동향 76
그림 3-3. 보호지역 카테고리와 자연성 89
그림 3-4. 핀란드 자연유산관리청(NHS) 조직체계 113
그림 3-5. 우리나라 보호지역 세계보호지역데이터베이스 등록 현황 138
그림 3-6. 세계보호지역데이터베이스 자료 작성 및 등재 절차 139
그림 4-1. 우리나라 보호지역 관리 연표 149
그림 4-2. 우리나라 보호지역 관리체계도 200
그림 4-3. 국토 생태네트워크 구상도 204
그림 4-4. 우리나라 보호지역 현황도 214
그림 4-5. 환경부 관할 보호지역 현황도 222
그림 4-6. 국토해양부 관할 보호지역 현황도 224
그림 4-7. 문화재청 관할 보호지역 현황도 228
그림 4-8. 산림청 관할 보호지역 현황도 231
그림 4-9. 국제기준 보호지역 현황도 236
그림 4-10. 육상보호지역 현황도 238
그림 4-11. 연안·해양보호지역 현황도 238
그림 4-12. 설악산국립공원 일원 보호지역 중복현황도 239
그림 4-13. 지리산국립공원 일원 보호지역 중복현황도 240
그림 4-14. 한라산국립공원 일원 보호지역 중복현황도 240
그림 4-15. 환경부-국토해양부 보호지역 중복현황도 242
그림 4-16. 환경부-문화재청 보호지역 중복현황도 243
그림 4-17. 환경부-산림청 보호지역 중복현황도 244
그림 4-18. 환경부-국제기준 보호지역 중복현황도 245
그림 4-19. 국토해양부-문화재청 보호지역 중복현황도 246
그림 4-20. 국토해양부-산림청 보호지역 중복현황도 247
그림 4-21. 국토해양부-국제기준 보호지역 중복현황도 248
그림 4-22. 문화재청-산림청 보호지역 중복현황도 249
그림 4-23. 문화재청-국제기준 보호지역 중복현황도 250
그림 4-24. 산림청-국제기준 보호지역 중복현황도 251
그림 4-25. 우리나라 갯벌 현황도 259
그림 4-26. 생태자연도 1등급과 보호지역 265
그림 4-27. 국토환경성평가도 1등급과 보호지역 269
그림 4-28. DMZ 일원 생물권보전지역 지정(안) 272
그림 4-29. 국토 3대 핵심생태축상 보호지역 연결 필요구간 현황 275
그림 5-1. 시사점 분석을 통한 개선방안 항목 도출 284
그림 5-2. 우리나라 보호지역 카테고리 적용 절차 286
그림 5-3. 한국 보호지역 카테고리 적용을 위한 분류키 290
그림 5-4. 통합 보호지역관리청 신설(1안) 296
그림 5-5. 현재 보호지역 체계를 유지한 통합관리시스템 구축(2안) 297
초록보기 더보기
본 연구는 국제사회의 보호지역 관련 정책동향을 파악하고, 우리나라 보호지역 관리현황을 종합적으로 분석하여 보호지역 관리시스템 개선방안을 제시하는 것이 목적이다.
국제사회의 보호지역 관련 정책동향을 분석한 결과와 대응방안은 다음과 같다. 첫째, 보호지역 유형별 차별성 부여를 위한 국제적인 기준 적용이 필요하다. 제7차 생물다양성협약 당사국총회에서 IUCN 보호지역 카테고리 시스템을 보호지역 분류의 국제적인 기준으로 채택하였다. 또한, 세계보호지역데이터베이스 제출시 IUCN 보호지역 카테고리를 명시하여 제출하도록 하고 있어 우리나라 보호지역을 IUCN 카테고리를 적용하여 유형을 분류해야 한다.
둘째, 보호지역 확대 및 네트워크 강화가 필요하다. 생물다양성협약 보호지역실행프로그램은 보호지역의 생태적 구조와 기능 유지를 위해 육지에서부터 해양경관에 이르기까지 광범위한 보호지역을 생태네트워크 개념을 고려하여 통합하도록 요구하고 있다. 2011-2020 생물다양성 전략계획은 2020년까지 육상/육수 생태계의 17%, 해양/연안의 10%를 보호지역으로 확대하도록 목표를 제시하였다. 국제사회에서 보호지역 확대와 네트워크 연결은 가장 중요한 이슈로 적극적인 추진이 필요하다.
셋째, 국제협약 및 규약에 의한 보호지역 기반 강화가 필요하다. 우리나라는 생물권보전지역, 세계자연유산, 람사르습지 등 국제협약 및 규약에 의한 보호지역을 지정·관리하고 있다. 그러나 국제보호지역의 지정 및 관리를 위한 조직과 법률적 기반이 미흡하고, 국가차원에서 관련 업무가 이루어지지 않고 있다. 국가차원에서 국제기준의 보호지역 지정·관리체계를 정립하기 위한 법과 제도적 뒷받침이 선행되어야 할 것이다.
넷째, 보호지역관리효과성평가를 확대·강화해야 한다. 생물다양성협약 보호지역실행프로그램에서는 보호지역에 대한 관리표준 개발과 보호지역관리효과성평가를 시행하도록 하고 있다. 제10차 생물다양성협약 당사국총회의 보호지역 결정문(Decision X/31)에는 2015년까지 국가 보호지역 면적의 60% 이상에 대해 보호지역관리효과성평가를 수행도록 하고 있다. 우리나라는 현재 보호지역 면적의 35.7%(39개소, 6,964㎢)를 평가하였다. 2015년까지 60% 이상을 평가하도록 정책적인 지원이 필요하다.
다섯째, 보호지역의 가치평가 및 거버넌스와 역량강화가 필요하다. 제10차 생물다양성협약 당사국총회에서 ABS 의정서와 보호지역 결정문(Decision X/31) 채택으로 생태계서비스를 포함한 보호지역의 가치와 혜택 평가는 중요성이 부각되고 있다. 또한 보호지역 관리에 지역주민을 비롯한 이해관계자를 참여시키는 거버넌스 구축은 보호지역 관리에 필수요소이며, 인식증진, 역량강화 등 보호지역 지정 및 관리효과성을 높이기 위한 이슈에 많은 관심을 기울여야 할 것이다.
여섯째, 세계보호지역데이터베이스의 지속적인 갱신이 필요하다. UN 보호지역 목록으로 사용되는 세계보호지역데이터베이스는 국가 및 글로벌 환경평가의 근거자료로 사용된다. 우리나라는 2011년 10월 현재 세계보호지역데이터베이스에 292개소의 보호지역이 등록되어 있다. 이는 우리나라 1,401개소의 20.8%에 해당하는 미미한 실적이다. 우리나라 모든 보호지역을 단계적으로 등록할 수 있도록 관계기관의 관심이 필요하다.
일곱째, 국가 보호지역실행프로그램 이행계획을 수립해야 한다. 제10차 생물다양성협약 당사국총회에서는 보호지역과 관련하여 구체적인 목표치를 제시하고 있다. 그리고 국가 수준에서 이행계획을 수립하여 국가 생물다양성 전략 및 이행계획에 반영하도록 명시하고 있다. 따라서 우리나라 이행현황을 정리하고 국제사회에서 요구하는 목표 달성을 위한 국가 보호지역실행프로그램 이행 계획을 수립해야 한다. 그리고 국가계획에 보호지역 관련 지표를 반영하여 정책에 반영될 수 있도록 해야 한다.
우리나라 보호지역 현황을 분석한 결과와 시사점은 다음과 같다. 첫째, 보호지역 유형별 차별성 부여가 필요하다. 보호지역 관련 10개 법률의 목적과 지정기준을 분석한 결과 보호지역 지정 목적과 기준 간 사용용어의 중복이 빈번하게 나타나 차별성이 없는 것으로 나타났다. 이를 개선하기 위해 보호지역 유형간 차별성을 갖도록 보호지역 유형과 지정기준을 재정립하는 방안을 강구해야 한다.
둘째, 보호지역 통합관리시스템 정립이 필요하다. 우리나라 보호지역 관리체계의 특징은 정책을 수립·시행하는 정부기관이 환경부, 국토해양부, 문화재청, 산림청 등 4개 부처로 다원화되어 있다는 것이다. 이로 인해 중복지정 및 관리 충돌 등의 문제가 상존하고 있다. 보호지역 간 연계성이 부족하고 관리권 경쟁, 복잡하고 다양한 관리체계 등으로 행정력을 낭비하고 있다. 또한 국제적인 요구사항에 개별적으로 대처하는 등 국가적인 차원의 시스템 작동이 어려운 실정이다. 따라서 다원화되어 있는 보호지역 관리체계를 통합관리시스템으로 재정립해야 한다. 우리나라 보호지역 중복현황을 살펴보면 육상지역 보호지역은 3,519.6㎢(34.9%), 해양보호지역은 528.2㎢(9.8%)가 중복되어 있는 것으로 나타났다. 정부부처 소관별 보호지역 중복면적은 환경부와 산림청 1,498.4㎢, 환경부와 문화재청 533.5㎢, 문화재청과 산림청 291.5㎢, 환경부와 국토해양부 236.8㎢가 중복되어 있다.
셋째, 보호지역 확대지정이 필요하다. 2011년 현재 우리나라 보호지역은 총 18개 유형 1,401개소, 19,533.2㎢가 지정되어 있는 것으로 나타났다. 국내 10개 법률에 따라 지정된 보호지역은 15개 유형, 1,379개소 17,124.3㎢이었으며, 국제협약 및 규약에 의한 보호지역은 3개 유형, 22개소로 면적은 2,408.9㎢이다. 보호지역 지정면적을 산술적으로 더했을 때 육상보호지역이 13,606.8㎢로 국토면적(100,033㎢)의 13.6%, 해양보호지역이 5,926.4㎢로 영해면적(86,891㎢)의 6.8%, 해양면적(배타적경제수역: 443,838㎢)의 1.3%로 나타났다. 그러나 중복 지정된 보호지역 면적을 제외하면 육상보호지역은 10,087.1㎢로 국토면적의 10.1%, 해양보호지역은 5,398.8㎢로 영해면적의 6.2%, 해양면적의 1.2%가 보호지역으로 지정되어 있다.
2011-2020 생물다양성 전략계획에서는 2020년까지 육상보호지역을 국토면적의 17%, 해양보호지역을 해양면적의 10%까지 확대하도록 요구하고 있다. 이에 비하면 육상보호지역은 6.9%(7,000㎢)가 부족하며, 해양보호지역은 8.8%(39,000㎢)가 부족하다. 따라서 생물다양성협약에서 요구하는 수준으로 보호지역 확대를 위해 관련 국가계획을 수정해야 한다. 한편, 생태자연도 등급 1지역의 50.4%, 국토환경성평가도 등급 1지역의 81.9%가 보호지역으로 지정되어 않은 상태로 이들 지역을 보호지역 확대의 우선 대상지로 검토할 필요가 있다. 그리고 현재 자연보호지역으로 범주에 포함하고 있지 않은 상수원보호지역, 수산자원보호구역, 개발제한구역 등을 보호지역의 범주에 포함시켜야 한다.
넷째, 해양 및 담수생태계 보호지역 확대가 필요하다. 연안·해양 보호지역은 해양면적이 1.2%가 지정되어 있다. 국제사회에서 요구하는 해양면적의 10%를 보호지역으로 지정하기 위해서는 배타적경제수역을 대상으로 생태계조사와 보호지역 지정을 추진해한다. 담수생태계는 육상생태계 유지의 필수적인 요소이나 보호지역으로 지정된 비율이 2.6%로 낮은 수준으로 보호지역 확대가 필요하다.
다섯째, 보호지역 네트워크를 강화해야 한다. 우리나라 보호지역은 상호간 네트워크를 고려하여 지정되기 보다는 특정대상 지역 및 서식지를 대상으로 개별적으로 지정되고 있다. 보호지역의 기능과 역할 강화를 위해서 국토 생태네트워크 구축차원에서 보호지역을 확대·연결해 나가야 한다. 국토 3대 핵심생태축에 부여된 기능에 따라 경관생태학적인 측면에서 네트워크 전략을 수립·시행해야 할 것이다.
국제사회의 보호지역 관련 정책동향과 우리나라 자연환경 보호지역 현황을 종합적으로 분석하여 보호지역 관리시스템 개선방안을 다음과 같이 제안하였다. 첫째, IUCN 보호지역 카테고리 시스템을 적용하여 우리나라 보호지역을 유형화하고 차별성을 부여하는 방안을 제안하였다. 우리나라 보호지역 지정 목적과 기준은 관련 법률 상호 간 용어중복이 많고 차별성이 없는 것으로 나타났다. 보호지역 유형별 차별성 부여 방안으로 국제적인 보호지역 분류기준으로 사용되고 있는 IUCN 보호지역 카테고리 시스템을 적용하였다. IUCN 보호지역 카테고리 시스템을 적용하기 위해 우리나라 환경특성을 고려하여 보호지역 카테고리별 적용항목을 선정하였다. 6개 유형의 보호지역에 총 15개 적용항목을 선정하고 각 유형별 보호지역 카테고리 적용 가이드라인을 제시하였다. 보호지역 유형분류 가이드라인에 따라 현재 15개 유형의 보호지역을 6개 유형으로 재정립하는 방안을 제안하였다.
둘째, 우리나라 보호지역 통합관리시스템 구축방안을 제안하였다. 생물다양성협약 보호지역실행프로그램에서는 보호지역을 글로벌 네트워크로 통합을 위한 관리체계를 설정하고 강화하도록 하고 있다. 다원화되어 있는 우리나라 보호지역 관리체계를 강화하기위한 방안으로 보호지역관리청을 신설하는 방안과 현재의 보호지역 관리 시스템을 최대한 유지하여 통합관리시스템 구축방안을 제안하였다.
셋째, 우리나라 보호지역 확대 및 네트워크 방안을 제안하였다. 생물다양성협약 보호지역실행프로그램에서는 보호지역을 생태네트워크 개념을 고려하여 통합하도록 요구하고 있으며, 2011-2020 생물다양성 전략계획은 2020년까지 육상/육수 생태계 17%, 해양/연안 10%를 보호지역으로 확대하도록 구체적인 목표를 제시하였다. 이에 따라, 보호지역 확대 및 네트워크 전략으로 국토 3대 핵심생태축 중심의 보호지역 확대, 자연 보호지역 범주 확대, 보호지역 지정 대상 DB 구축, 국가 계획과 연계성 확보 등 4개 전략을 제시하고 보호지역 확대 목표와 우선순위를 설정하였다. 육상 보호지역은 현재 10,087㎢(10.1%)에서 2015년 15,000㎢(15%), 2020년 18,000㎢(18%)로 확대하고 해양보호지역은 현재 5,398.2㎢(1.2%)에서 2015년 22,200㎢(5%), 2020년 44,400㎢(10%)로 확대하는 목표를 제안하였다.
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