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표제지
목차
논문요약 12
제1장 서론 15
제1절 연구의 목적과 범위 15
1. 연구목적 15
2. 연구범위 18
제2절 선행연구 검토 21
1. 해외의 연구 21
2. 국내의 연구 27
제3절 연구방법과 분석틀 32
제2장 인사청문회 제도의 도입과 발전 38
제1절 제도의 도입 38
1. 헌법과 국회의 동의권 40
2. 국회법 개정과 인사청문회 48
3. 인사청문회법 제정 52
제2절 제도의 특징과 발전 단계 54
1. 인사청문 주관 위원회 54
2. 인사청문 대상 직위 55
3. 인사청문 진행 절차 57
4. 인사청문회 개최 현황 58
5. 인사청문회 제도의 발전 단계 62
제3장 인사청문회의 후보자 요인 66
제1절 인사청문회의 행위자 66
1. 대통령 67
2. 여당 69
3. 야당 72
4. 공직후보자 74
제2절 인사청문회의 후보자 요인 77
1. 후보자 검증기준 79
2. 후보자 요인 분석의 한계 98
3. 후보자의 직업별·성별 인준 특징 102
4. 2회 이상 인사청문 공직자 108
제4장 인사청문회의 정치적 요인 : 체계와 환경 112
제1절 체계 요인 113
1. 대통령의 임명 의지 113
2. 국정지지도 118
3. 집권차년도 121
4. 여·야의 의석분포 123
5. 의원자율성과 당론 132
6. 선거의 영향 134
7. 사법기관 배려 137
8. 여권의 안정성 140
9. 야당의 견제 147
제2절 환경 요인 152
1. 언론의 영향 152
2. 시민단체의 압력 158
3. 국가적 현안 발생 160
제5장 인사청문회의 유형 분석 165
제1절 인사청문회 사례분석과 유형 165
1. 후보자 요인과 정치적 요인의 상관성 165
2. 인사청문회의 유형 168
3. 유형별 정치적 시사점 183
제2절 인사청문회의 정치적 효과 187
1. 주요 행위자의 위상 변화 187
2. 대통령의 인사권행사 방식 변화 190
3. 국무총리서리임명 관례 폐지 192
4. 국회 정상화의 계기 193
5. 국민 참여방식 다양화 193
제3절 인사청문회 개선방안 검토 194
1. 청문대상 직위의 확대 194
2. 인사청문 주관위원회의 일원화 195
3. 인사청문경과보고서의 구속력 198
4. 인사청문기간 확대 200
5. 후보자검증 기준의 제도화 202
6. 상임위원회의 자율성 강화 204
7. 여성공직자 검증기회 확대 206
제6장 결론 : 제도개선을 위한 제언 207
참고문헌 217
부록 228
ABSTRACT 239
〈표 1-1〉 인사청문회의 인준 요인에 관한 분석틀 36
〈표 2-1〉 헌법에서 국회의 승인 또는 동의 조항 개정 현황 44
〈표 2-2〉 정부별 국무총리서리 임명 현황 47
〈표 2-3〉 김영삼 정부에서 전격 경질된 고위공직자 15인 49
〈표 2-4〉 인사청문회 관련 국회법 개정 및 주요 내용 52
〈표 2-5〉 인사청문회 관련 국회법 개정 및 주요 내용 54
〈표 2-6〉 인사청문 대상별 근거 법률 56
〈표 2-7〉 국회의 인사청문회 진행 흐름도 58
〈표 2-8〉 대통령의 연도별 공직후보자 임명동의 요청 현황 60
〈표 2-9〉 공직후보자 임명동의안 등 제출 및 탈락 현황 61
〈표 2-10〉 정부별 인사청문회 제도의 발전 단계 65
〈표 3-1〉 인사청문회의 검증기준과 후보자 요인들 95
〈표 3-2〉 인사청문회에서 탈락한 공직후보자 관련 주요 쟁점 및 의혹들 96
〈표 3-3〉 전관예우 의혹이 제기되었던 공직후보자 현황 101
〈표 3-4〉 인사청문회 공직후보자들의 출신 직업 분석 현황 103
〈표 3-5〉 국회의원 출신 공직후보자 현황 104
〈표 3-6〉 대법관/대법원장 후보자들 관련 주요 의혹들 105
〈표 3-7〉 대통령이 인사청문 대상 직위에 추천한 여성 후보자 현황 106
〈표 3-8〉 전체 인사청문회 대비 여성후보자 탈락 현황 108
〈표 3-9〉 인사청문회 대상 직위에 2회 이상 임명된 고위공직자 현황 111
〈표 4-1〉 경과보고서 미채택 또는 청문회 미실시 이후 임명된 사례 117
〈표 4-2〉 역대 총선에서 여당의 국회의석수 확보 현황 125
〈표 4-3〉 여야 정당간 의석분포에 따른 시기 구분 126
〈표 4-4〉 국회 의석분포와 임명동의안 부결 사례 128
〈표 4-5〉 임명동의안 표결 중 의원 최다/최소 참석 사례 129
〈표 4-6〉 임명동의안 표결 중 찬성 최다/최소 득표 사례 130
〈표 4-7〉 임명동의안 중 재적의원 과반수 미만 득표로 가결된 사례 130
〈표 4-8〉 임명동의안의 직위별 본회의 최다/최소 득표 사례 131
〈표 4-9〉 임명동의안이 본회의에서 부결된 사례 131
〈표 4-10〉 행정기관 및 사법기관 관련 후보자 탈락 현황 140
〈표 4-11〉 대통령의 여당 탈당과 인사청문회와의 관계 144
〈표 4-12〉 경과보고서 미채택 및 인사청문회 미실시 상임위원회 현황 150
〈표 4-13〉 주요신문 사설의 연도별 공직후보자 관련 입장 표명 현황 154
〈표 4-14〉 주요 신문의 정부별 공직후보자관련 입장 표명 현황 155
〈표 4-15〉 KBS 9시뉴스의 인사청문회 쟁점 보도 정부별 현황 157
〈표 4-16〉 KBS 9시뉴스의 인사청문회 쟁점 보도 연도별 현황 157
〈표 4-17〉 공직후보자에 대한 참여연대의 입장 표명 현황 159
〈표 4-18〉 인사청문회의 정치적 요인 분류 164
〈표 5-1〉 인사청문회의 정치적 요인과 후보자 요인의 분석 변수 167
〈표 5-2〉 인사청문회의 유형 구분과 후보자 분포 169
〈표 5-3〉 인사청문회의 유형과 정부별 사례 분포 현황 170
〈표 5-4〉 정치충돌 실패형 및 후보자 사례 174
〈표 5-5〉 이슈없는 성공형 및 후보자 사례 176
〈표 5-6〉 정책중심 성공형 및 후보자 사례 179
〈표 5-7〉 정치지원 성공형 및 후보자 사례 183
〈그림 4-1〉 정부별 대통령 국정지지도 및 인사청문회 개최 시기 120
〈그림 4-2〉 주요 신문 사설의 인사청문회 관련 입장 비교 155
〈그림 5-1〉 인사청문회의 유형별 사례 분포 186
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이 논문은 지난 2000년 국내에 도입된 이후 약 11년간 시행되어 온 국회 인사청문회를 대상으로 하며 대통령이 내정한 공직후보자의 인준에 영향을 미치는 요인에 관한 연구이다. 그리고 인사청문회 사례들을 유형별로 분류하고 이를 바탕으로 이상적인 인사청문회 모델을 제시하는 것을 목적으로 하였다.
국회 인사청문회에서 여야 정당은 기본적으로 공직후보자의 도덕성과 전문성 등을 중심으로 검증한 후 인준 여부를 결정한다. 후보자의 도덕성 등에 문제점이 없으면 인준될 가능성이 높고, 반대로 도덕성 등에 문제점이 많으면 탈락할 가능성이 높다. 그러나 도덕성에 많은 문제가 있어도 인준에 성공하는 경우들이 있고, 문제가 적은 경우에도 탈락하는 사례가 있다. 이는 제도화된 후보자 검증기준이 없어서 여야가 자의적으로 인준 여부를 판단하거나 또는 여야의 정파적 이해관계에 따라 정치적으로 결정하기 때문이다. 정치적 요인 연구에 대한 연구가 필요한 이유이다.
이 연구에서는 인사청문회의 주요 행위자를 대통령과 여당 및 야당 그리고 공직후보자로 하였고, 이들 행위자들 간의 정치적 갈등과 협력 관계를 중심으로 인사청문회의 정치과정을 연구하였다. 인사청문회 인준에 영향을 미쳤던 후보자와 관련된 다양한 요인들을 횟수와 중요도에 따라 분류해 '후보자 요인'으로 하였다. 또한 인사청문회의 정치과정 즉 주요 행위자인 대통령과 여당 및 야당 간에 나타나는 정파적 갈등과 협력의 과정을 정치동학적으로 분석하여 인준에 영향을 미치는 요소들을 분류해 '정치적 요인'으로 하였다.
전체 인사청문회 사례들을 분석한 결과 '후보자 요인'은 12가지 요인으로 구성되었다. 도덕성·준법성과 관련된 납세회피·부동산투기·병역기피·위장전입 등 아홉가지 요인, 다음으로 정치적 중립성이나 대통령으로부터의 독립성과 관련된 코드인사 요인, 또한 후보자의 이념과 관련된 이념적 편향성 요인이 있고, 끝으로 전문성과 관련된 행정능력 요인 등이 있다.
'정치적 요인'은 인사청문회 제도 내에서 대통령과 여당 및 야당 등 주요 행위자들 간의 정치적 갈등과 협력을 통해 인사청문회에 영향을 미치는 '체계요인'과, 정치제도 밖에서 일시적 또는 가변적으로 인사청문회에 영향을 미치는 언론 및 시민단체 그리고 국가적 현안 등의 '환경요인'이 있다. '체계요인'은 대통령의 임명의지, 국정지지도, 집권차년도 요인과 정당을 중심으로 여야 의석분포, 의원자율성과 당론, 사법기관 배려, 선거의 영향, 여권의 안정성, 야당의 견제 요인 등이다. '환경요인'으로는 언론의 영향, 시민단체 압력, 그리고 국가적 현안 등이 있다.
이러한 후보자 요인과 정치적 요인 간의 상관성을 중심으로 지난 11년간 개최된 총 165건의 인사청문회들을 인준 성공 사례와 실패 사례로 분석하면 네 가지 유형으로 분류할 수 있다. 첫째, 부정적인 후보자 요인을 중심으로 여야간 정치갈등 속에서 인준에 실패하는 '정치충돌 실패형(7.9%)'이다. 둘째, 여야간 갈등요소가 있어도 부정적인 후보자 요인이 적은 경우에 많이 나타나는 '이슈없는 성공형(12.1%)'이다. 셋째, 정치적 갈등보다는 정책을 중심으로 절차에 따라 진행되는 '정책중심 성공형(33.3%)'이다. 넷째, 부정적인 후보자 요인들에도 불구하고 정치적 지원으로 인준에 성공하는 '정치지원 성공형(46.7%)'이다. 이 중 '정치지원 성공형'에 가장 많은 사례가 분포되어 있는 것은 국내 인사청문회가 여야의 치열한 정파적 갈등구조 즉 '정당간 양식(inter-party mode)' 속에서 진행되고 있음을 보여준다. 부정적인 후보자 요인이 크게 쟁점이 되어도 정치적 이해관계에 의해서 인준에 성공하는 경우가 많으면 국민들은 인사청문회, 나아가 정치권을 불신하게 된다. 그러므로 인사청문회가 가장 이상적인 '정책중심 성공형'이 되도록 하려면 먼저 임명권자인 대통령은 사전검증시에 '정치충돌 실패형'에서 나타난 부정적 후보자 요인이 발견된 인사는 공직후보자로 내정하지 말아야 한다. 그리고 여야는 정치적 갈등이 있더라도 법적으로 규정된 기한 내에 민주적 절차에 따라서 의사일정을 진행하고 마무리하는 것이 중요하다.
국회 인사청문회는 월평균 1.25회로 개최되고 있고 TV로 생중계되는 등 국민들 생활속의 민주주의 제도로 발전하고 있지만 개선할 점도 많다. 먼저 일관성 있는 인준을 위해서 제도화 또는 여야의 정치적 합의를 통해서 검증기준을 국민에게 제시해야 한다. 그리고 청문대상 직위를 점진적으로 확대하고, 현재 이원화되어 있는 주관 위원회는 소관 상임위원회로 부분적으로 일원화를 검토하되 위헌 소지가 없는 방향으로 정비하여야 한다. 헌법에서 국회의 동의를 얻어야 하는 인사청문 대상 직위를 보다 구체적으로 규정하도록 개헌 과제에 포함시킬 필요도 있다. 인사청문기간도 충분한 준비시간 확보를 위해서 현재의 20일에서 10일 정도 더 늘리는 것도 대안이다. 그리고 당론을 강조하면서 정치적 갈등을 유발하는 정당 지도부 대신 청문위원들이 인사청문 진행과 인준 여부를 자율적으로 결정하도록 하는 정당문화의 개선도 필요함을 밝혔다. 또 고위공직에 여성후보자 추천 비율이 매우 낮은 현실이므로 대통령이 더 많은 여성들을 공직에 지명할 것을 제언하였다. 그 외에 인사청문회와 정치발전을 위한 몇가지 제언을 더하면서 이 연구를 마쳤다.
원문구축 및 2018년 이후 자료는 524호에서 직접 열람하십시요.
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