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목차
논문요약 11
제1장 서론 13
제1절 문제제기와 연구목적 13
1. 문제제기 13
2. 연구목적 26
제2절 기존연구검토 29
1. 복지발전 지체요인으로서의 정당과 정당체계 29
2. 한국의 복지정치에 관한 연구 31
3. 정당경쟁 연구 35
제3절 이론적 배경과 분석틀 37
1. 이론적 배경: 정당경쟁의 복지정치 37
2. 연구방법 및 분석틀 49
제4절 논문의 구성 53
제2장 한국 정당의 복지담론과 기본정책 55
제1절 한국 복지담론의 기원 55
1. 조국근대화론과 선성장후복지론 56
2. 대중경제론과 분배성장론 66
제2절 민주화 이후 정당의 복지강령과 기본정책의 지속성과 변화 71
1. 3당합당 이전 72
2. 3당합당 이후 81
3. 노무현 정권기 정당들의 복지강령 99
4. 이명박 정권기 정당들의 복지강령 107
제3절 소결: 한국정당의 복지이념 구성-보수주의, 자유주의, 사회(민주)주의 113
제3장 한국정당의 복지정치 I: 국회의원 선거를 중심으로 116
제1절 한국 ‘민주화’의 성격과 보수우위 정당체계의 형성 118
1. 민주화와 정당정치의 공공성: 사회경제적 민주주의의 시각 118
2. 1987년의 두 가지 민주항쟁: '6월항쟁'과 '노동자대투쟁' 122
3. 지역 정당체계의 형성과 이념·정책경쟁의 의미 133
제2절 ‘민주화’ 직후 복지정치: 여소야대 경쟁구도에서 제한적 활성화 137
1. 정당별 제13대 총선 복지부문 주요 공약 138
2. 3당합당 이전 제13대 국회 복지분야 입법활동 146
3. 3당합당 이후 제13대 국회 복지분야 입법활동 149
제3절 김영삼·김대중 정권기 정당의 복지정치: 정책확대-정치축소의 복지정치 152
1. 제14대-제16대 총선에서의 정당경쟁 153
2. 제14대 국회시기 정당의 복지정치(1992.5.30~1996.5.29) 157
3. 제15대 국회시기 정당의 복지정치(1996.5.30~2000.5.29) 166
4. 제16대 국회시기 정당의 복지정치(2000.5.30~2004.5.29) 176
제4절 진보정당의 등장과 노무현 정권기 복지정치 : 정당체계의 제약과 정치전략의 실패 182
1. 정당별 제17대 총선 복지부문 주요 공약 183
2. 제17대 국회시기 복지분야 입법활동(2004.5.30~2008.5.29) 186
제5절 이명박 정권의 등장과 복지정책의 축소논쟁, 그리고 복지의제의 정치화 195
1. 정당별 제18대 총선 복지부문 주요 공약 199
2. 제18대 국회 복지분야 입법활동(2008.5.30~2012.5.29) 201
3. 제18대 국회 복지분야의 쟁점: 복지예산 203
제6절 소결: 선거와 의회내 복지경쟁-보수주의 대 자유주의 양당경쟁의 점진적 구조화 205
제4장 한국정당의 복지정치 II: 주요 복지정책 결정과정 208
제1절 국민연금: 비난회피의 정당화 208
1. 실행기(1986~1988)의 이해관계자 참여: 한국노총과 경총의 대립 210
2. 제1차 개혁(1994~1998): 이해관계자의 조직화 216
3. 제2차 개혁(2003~2007): 정당정치의 본격적 개입 223
제2절 국민건강보험과 의료민영화: 이익과 이념의 경쟁 234
1. 통합논쟁 235
2. 건강보험 민영화 논쟁 249
제3절 국민기초생활보장법: 복지의제에 대한 정당정치의 수동적 대응 262
1. 시민사회진영의 입법추진 운동과정 263
2. 정당의 소극적 개입 265
제4절 ‘보편적 복지’ 논쟁: 보편적 복지 대 선별적 복지 담론의 등장과 전개 267
1. '무상급식': 보편적 복지 논쟁의 출발 267
2. 무상급식에서 복지성격 논쟁으로: 정당경쟁을 통한 의제확장 269
3. ‘보편적 복지’를 둘러싼 정당별 정책과 담론 273
4. 보편적 복지논쟁의 정치적 의의: 복지정치에서 담론경쟁의 본격적인 등장 281
제5절 소결: ‘정책수용자’로서의 정당-제한적 정책정당 284
제5장 결론: 복지정치에서 정당의 중요성-역사와 함의 287
참고문헌 294
부록 322
〈부록1〉 제13대 총선 주요 정당의 복지공약 322
〈부록2〉 제14대 총선 주요 정당의 복지공약 323
〈부록3〉 제15대 총선 주요 정당의 복지공약 328
〈부록4〉 제16대 총선 주요 정당의 복지공약 330
〈부록5〉 제17대 총선 주요 정당의 복지공약 333
〈표6〉제18대 총선 주요 정당의 복지공약 335
ABSTRACT 338
표 2-1. 조국근대화기의 정책목표 62
표 2-2. 대중사회의 제형태 69
표 2-3. 3당합당 이전과 이후 정당의 복지강령 77
표 2-4. 3당합당 전후 정당의 복지분야 기본정책 78
표 2-5. 김영삼·김대중 정권기 정당의 복지강령 98
표 2-6. 노무현 정권기 정당의 복지강령 105
표 2-7. 노무현 정권기 주요 정당 간 복지이념의 구성 107
표 2-8. 이명박 정권기 정당의 복지강령(신설정당 및 강령개정에 한해서) 112
표 3-1. 각 정당 및 국민운동본부의 개헌안 비교 126
표 3-2. 민주정의당의 제13대 총선 복지분야 주요 공약과 관련 입법안 141
표 3-3. 평화민주당의 제13대 총선 복지분야 주요공약과 입법화 결과 142
표 3-4. 통일민주당의 제13대 총선 복지분야 주요 공약과 입법화 결과 144
표 3-5. 신민주공화당의 제13대 총선 복지분야 주요공약과 입법화 결과 145
표 3-6. 제13대 국회의 의사과정 분석: 3당합당 이전과 이후의 비교 147
표 3-7. 제13대 국회 법률안 정당별 공동발의 현황: 3당합당전(개원~1988.12.28) 148
표 3-8. 제13대 국회 보건사회위원회 법안발의 주체 비교 151
표 3-9. 제14대 국회의원 선거결과 154
표 3-10. 제15대 국회의원 선거결과 155
표 3-11. 제16대 국회의원 선거결과 156
표 3-12. 제13대와 제14대 국회 집회상황 비교 159
표 3-13. 제14대 국회 보건사회위원회 법안발의 주체 비교 160
표 3-14. 사회보장기본법 제정 당시 민주당안과 정부안 비교 162
표 3-15. 김영삼 정권기 보건복지부 복지예산 증감추이 165
표 3-16. 김영삼 정권 국민복지기획단의 주요 정책 제안 167
표 3-17. 제14대와 제15대 국회 집회상황 비교 171
표 3-18. 제15대 국회 보건사회위원회 법안발의 주체 비교 171
표 3-19. 제15대 국회통과 주요 복지법률안 172
표 3-20. 제15대와 제16대 국회 집회상황 비교 178
표 3-21. 제16대 국회 보건복지위원회 법안발의 주체 비교 179
표 3-22. 제16대 국회통과 주요 복지법률안 179
표 3-23. 제16대와 제17대 국회 집회상황 비교 186
표 3-24. 제17대 국회통과 주요 복지법률안 187
표 3-25. 정당 간 공조에 따른 제17대 국회 보건복지위원회 통과법안 본회의 처리결과 187
표 3-26. 제18대 국회 보건복지위원회 법안발의 주체 비교 202
표 3-27. 한나라당이 제시한 2009년-2010년 정부예산-국회확정 예산 비교표 203
표 4-1. 국민연금법 입법예고에 따른 관련 단체의 의견 및 처리결과 213
표 4-2. 연기금운영관련 참여연대 위헌제청과 헌재결정 주요 내용 220
표 4-3. 정부·여당 및 각 정당의 국민연금개정 및 기초(노령)연금안 비교(2004~2006) 225
표 4-4. 민주노동당 원안·한나라당 원안·공동수정안 비교 227
표 4-5. 시민사회·이해관계자별 국민연금 개정안과 정부·정당 원안 비교 233
표 4-6. 의료보장체계 유형 234
표 4-7. 건강보험 관리체계 논쟁에서 조합주의와 통합주의의 주요 주장 비교 236
표 4-8. 제13대 국회 의료보험법 개정안 비교 239
표 4-9. 의료보험 통합논쟁의 정당별 입장(공약, 입법발의안) 248
표 4-10. 민주노동당 단계별 무상의료 추진계획 253
표 4-11. 생활보호제도와 국민기초생활보장제도 비교 262
그림 1-1. 정당활동의 세 가지 차원 20
그림 1-2. 이념의 작동방식 49
그림 1-3. 분석틀: 복지의제를 둘러싼 정당경쟁의 과정 52
그림 3-1. 민주화 이후 유효정당(경쟁정당) 수와 복지정치의 대내외 환경 117
그림 3-2. 제5공화국 기간 국민총생산, 국민총소득, 고용률 증감추이 129
그림 3-3. 제14대 총선의 주요 쟁점 153
그림 3-4. 제17대 총선의 주요 쟁점 182
그림 3-5. 김대중·노무현 정권기 사회보장예산과 전년대비 증감율 추이 190
그림 3-6. 민주화 이후 지니계수와 상대적 빈곤률 추이 195
그림 3-7. 1984년 이후 정부의 사회보장예산액(전체 정부예산대비)과 소득5분위율 196
그림 4-1. 제17대 국회 국민연금개정안 통과 과정에서 정당경쟁 228
그림 4-2. 사회보장제도 중 가장 강화해야 할 부문은? 241
그림 4-3. 의보통합논쟁에서 정부, 정당과 시민사회 간 이해관계 247
그림 4-4. 무상의료 논쟁에서 정부, 정당과 시민사회 간 이해관계 256
그림 4-5. 의료민영화 논쟁에서 정부, 정당과 시민사회 간 이해관계 261
그림 4-6. 2011년 보편복지 대 선별복지 여론 선호의 흐름 271
그림 4-7. 민주노총의 노동존중 복지국가 개념 279
그림 4-8. 진보신당 복지국가 전략 281
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이 논문은 민주화 이후 몇 가지 중요한 국면들을 거치면서 한국정치에서 중요한 이슈영역으로 부각되고 있는 복지의제(welfare agenda)에 대해 정당의 담론(이념)과 정책을 중심으로 그 동학과 정당정치적 의미를 살펴보는데 목적이 있다. 정당의 복지정치는 담론과 정책으로 구성되며, 정당경쟁을 통해 전개된다. 그리고 정당 간 영향을 주고받는 과정에서 담론과 정책의 수정 혹은 변경이 이루어지기도 한다. 이는 정당체계를 정당경쟁의 '전략적 장'(strategic field), 즉 유권자뿐만 아니라 경쟁정당과의 관계를 함께 고려할 때 정당의 복지정치를 입체적으로 이해할 수 있음을 의미한다. 한국 정당의 복지정치의 특징과 전개양상을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 복지의제를 둘러싼 정책결정과정에서 '정책수용자(accommodator)'의 위상을 보여 왔다. 이는 국가와 시민사회를 통해 규정되는 것인데, 그렇다고 정당이 이러한 관계를 단순히 반영한 것은 아니었다. 즉 수용의 의미에는 '중재'뿐만 아니라, 정책블록으로서 정당의 고유한 '해석기능'도 포함하고 있다.
둘째, 한국 정당의 복지담론의 기원은 큰 틀에서 현재 양당구도를 반영하는 70년대의 '조국근대화론'과 '대중경제론'에서 찾을 수 있다. 양자는 공히 노동윤리와 복지의 효율성, 그리고 사회보험중심의 복지체제를 강조하면서도, 전자는 성장, 후자는 분배를 강조한다는 상대성에 의해 이후 계승정당의 복지이념의 기초로 작용했다.
셋째, 정당의 복지정치에서 대외적 환경 중 가장 강력한 배경은 정당위기와 보수정권의 집권이었다. 이는 사회집단의 자율성이 강화되는 '민주화'나 자본주의 위기의 강력한 동인인 신자유주의 및 이것이 국내적 요인과 결합해서 나타나는 '경제위기' 모두 복지정치의 활성화를 위한 배경으로 작용할 수 있지만, 이러한 배경을 통해 기계적으로 복지정치가 '현상'되는 것은 아니라는 의미다.
넷째, 복지정치를 구성하는 주요한 자원인 이념과 정책의 차별성이 보수주의, 자유주의 그리고 사회(민주)주의로 분기되는 경향을 보이고 있다. 한국의 거대 양당은 반공주의와 자유민주주의를 공유한다는 의미에서 보수주의 정당이지만, 권위주의 시기 여당과 야당은 각각 집권정당과 반대정당으로서 '자유민주주의'에 대한 해석경쟁을 벌여왔다. 현재 거대 양당의 직접적인 뿌리는 1990년 '3당합당'을 계기로 구성된 양당이라고 할 수 있다. 복지이념의 측면에서 민자당에서 현재의 새누리당의 흐름은 잔여주의에서 선택적 복지, 가족의 강조, 생애주기에 따른 복지제공으로 변화 해왔는데, 이는 영미형의 보수주의 정당과 궤를 같이하고 있다고 할 수 있다. 평민당을 모체로 하는 현재의 민주통합당으로의 흐름은 이른바 '민주정권 10년'과 보수 세력의 재집권 후, '보편적 복지'를 복지제공의 기본원칙으로 하는 변화를 보여 왔다. 담론적 측면에서 영미식의 사회적 자유주의로 이동한 것이라는 평가가 가능하지만, 구체적인 정책내용에서 내부적 균열이 존재하고 있다. 한편 2004년 국회입성에 성공한 한국의 진보정당은 모든 복지의제에서도 국가책임을 명확하게 하는 권리중심의 '보편적 복지'와 '제도적 복지'의 입장을 견지해왔다. 그러나 진보정당의 분당은 다시 노동, 생태 등의 의제와 결합하는 등 사민주의와 신좌파로 분화되는 경향을 보이고 있기도 하다.
다섯째, 복지경쟁에서 여전히 양당체계의 구속력이 압도함으로써 진보정당의 복지담론이 사회화되는 데 근본적인 한계로 작용하고 있다. 이는 보수정당과 자유주의 정당의 복지경쟁에서 '선택적 복지 대 보편적 복지'의 논쟁이 실제 정책에서는 매우 보수적으로 귀결된 가능성을 내포하고 있는 것이라고 하겠다. 앞으로 정책수용자의 지위를 넘어서 정책의 형성과 결정과정의 중심에 위치는 정책주도자(policy initiator)로의 진전이 정당 복지정치 활성화의 중요한 전제조건이 될 것이다.
원문구축 및 2018년 이후 자료는 524호에서 직접 열람하십시요.
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