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국문초록
목차
제1장 서론 13
제1절 연구의 목적 13
제2절 연구범위 및 방법 14
1. 연구범위 14
2. 연구방법 16
제2장 이론적 배경 18
제1절 정책집행과 정책불응 18
1. 정책집행과정에서의 정책불응 19
2. 정책불응의 유형과 영향요인 20
3. 정책불응과 참여자 28
제2절 정책옹호연합모형과 정책네트워크 33
1. 정책옹호연합모형의 개념 34
2. 정책옹호연합모형의 구성요소 37
3. 정책네트워크와 정책하위체계 46
4. 사회연결망 분석 53
제3절 선행연구 59
1. 군사시설 입지선정에 따른 갈등 59
2. 비선호시설과 정책불응 61
3. 정책옹호연합모형 65
4. 정책네트워크와 사회연결망 분석 69
제3장 연구 방법 74
제1절 연구를 위한 분석틀 74
1. 외생변수 75
2. 정책옹호집단과 신념체계·정책학습·전략 77
3. 정책 진행과정 79
제2절 자료수집 83
제3절 분석방법 92
제4장 사례분석 결과 97
제1절 제주해군기지의 추진경과 97
1. 개요 97
2. 추진경과 98
제2절 정책집행과정에서의 정책불응 분석 115
1. 안정적 변수 115
2. 역동적 사건 129
3. 정책하위체계에서의 네트워크 분석 145
4. 정책집행과정에서의 정책불응 분석결과 173
제5장 결론 및 정책적 함의 177
제1절 연구결과 요약 177
제2절 정책적 함의 및 한계 181
1. 정책적 함의 181
2. 연구의 한계 184
참고문헌 188
Abstract 194
부록 199
부록 1. 제주해군기지 추진 관련 주요정책변동과정 200
부록 2. 제주해군기지 추진 관련 주요정책변동 양상 표 232
〈표 1〉 정책불응의 영향요인 27
〈표 2〉 중추조직과 중재자 조직 57
〈표 3〉 네트워크의 시각적 배치방식 59
〈표 4〉 정책의 진행과정 단계 82
〈표 5〉 자료수집 선정 고려 및 제한사항 85
〈표 6〉 중심성 측정 93
〈표 7〉 사회연결망 구조의 의미 해석 94
〈표 8〉 정책의 준비기 98
〈표 9〉 정책의 반응기(1): 정책의 참여집단 형성과 반응단계 101
〈표 10〉 정책의 반응기(2) : 정책의 참여집단 상호작용 단계 105
〈표 11〉 정책의 반응심화기 107
〈표 12〉 정책의 정치화 변형기 112
〈표 13〉 정책의 집행기 113
〈표 14〉 제주해군기지 관련 여론조사 결과 130
〈표 15〉 강정마을 해군기지 찬·반 주민투표 결과 131
〈표 16〉 동아일보 창간 92주년 제주해군기지건설 여론조사 132
〈표 17〉 반대 측 시민단체와 행위자 집단 135
〈표 18〉 불응 지배집단 특성 137
〈표 19〉 정책의 참여집단 형성과 반응단계에서 육지인의 참여 및 간섭 138
〈표 20〉 정책 참여집단의 상호작용기에서 육지인의 참여 및 간섭 139
〈표 21〉 정책의 반응심화기에서 육지인의 참여 및 간섭 140
〈표 22〉 정책의 정치화 변형기에서 육지인의 참여 및 간섭 140
〈표 23〉 정책의 집행기에서 육지인의 참여 및 간섭 141
〈표 24〉 네트워크 특성(정책의 반응심화기: 찬성옹호집단) 146
〈표 25〉 정책의 반응심화기 집중도(주요 찬성옹호집단의 중심도) 146
〈표 26〉 네트워크 특성(정책의 정치화 변형: 찬성옹호집단) 151
〈표 27〉 정책의 정치화 변형기 집중도(주요 찬성옹호집단의 중심도) 153
〈표 28〉 네트워크 특성(정책의 집행기: 찬성옹호집단) 156
〈표 29〉 정책의 집행기 집중도(주요 찬성옹호집단의 중심도) 157
〈표 30〉 네트워크 특성(정책의 반응심화기: 반대옹호집단) 159
〈표 31〉 정책의 반응심화기 집중도(주요 반대옹호집단의 중심도) 160
〈표 32〉 네트워크 특성(정책의 정치화 변형기: 반대옹호집단) 164
〈표 33〉 정책의 정치화 변형기 집중도(주요 반대옹호집단의 중심도) 165
〈표 34〉 네트워크 특성(정책의 집행기: 반대옹호집단) 168
〈표 35〉 정책의 집행기 집중도(주요 반대옹호집단의 중심도) 169
〈표 36〉 정책옹호연합모형을 적용한 주요 정책변동 추진과정 분석 174
〈표 37〉 찬성옹호집단과 반대옹호집단의 사회연결망 분석 비교 175
〈그림 1〉 순응 및 불응의 유형 23
〈그림 2〉 정책옹호연합모형의 초기모형(1988년) 37
〈그림 3〉 정책옹호연합모형의 1차 수정모형(1999년) 39
〈그림 4〉 정책옹호연합모형의 3차 수정 모형(2007년) 41
〈그림 5〉 연구를 위한 분석틀 74
〈그림 6〉 한국과 중국의 이어도 서남해 EZZ 논쟁 118
〈그림 7〉 이어도의 지리적 위치 119
〈그림 8〉 정책의 반응심화기(찬성옹호집단 전체 네트워크) 147
〈그림 9〉 정책의 반응심화기(찬성옹호집단 주요 네트워크) 148
〈그림 10〉 정책의 반응심화기(찬성옹호집단 기타 네트워크) 149
〈그림 11〉 정책의 정치화 변형기(찬성옹호집단 전체 네트워크) 154
〈그림 12〉 정책의 정치화 변형기(찬성옹호집단 주요 네트워크) 155
〈그림 13〉 정책의 정치화 변형기(찬성옹호집단 기타 네트워크) 155
〈그림 14〉 정책의 집행기(찬성옹호집단 전체 네트워크) 158
〈그림 15〉 정책의 집행기(찬성옹호집단 주요 네트워크) 158
〈그림 16〉 정책의 반응심화기(반대옹호집단 전체 네트워크) 162
〈그림 17〉 정책의 반응심화기(반대옹호집단 주요 네트워크) 163
〈그림 18〉 정책의 반응심화기(반대옹호집단 기타 네트워크) 163
〈그림 19〉 정책의 정치화 변형기(반대옹호집단 주요 네트워크) 166
〈그림 20〉 정책의 정치화 변형기(반대옹호집단 기타 네트워크) 167
〈그림 21〉 정책의 집행기(반대옹호집단 전체 네트워크) 170
〈그림 22〉 정책의 집행기(반대옹호집단 주요 네트워크) 171
〈그림 23〉 정책의 집행기(반대옹호집단 기타 네트워크) 172
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본 연구는 정부정책 집행과정에서의 정책불응에 관한 정책네트워크를 분석하기 위하여 정책옹호연합모형을 활용하여 제주해군기지를 사례로 분석하였다. 제주해군기지 정책에서 정책옹호연합모형은 외부적 동요를 일으키는 외생변수로 안정변수, 역동적 사건과 이들의 영향을 받는 정책하위체계 내에 있는 찬성·반대 옹호집단의 신념체계, 전략, 정책학습을 통하여 상호작용과정을 심층적으로 논의하고, 이러한 활동들에 의한 정책변동(민·군 복합형 관광미항)과 정책 산출에 대하여 어느 정도 연계되어 있는지와 정책불응이 정책집행과정에 대하여 어떤 영향을 주었는지에 대하여 분석하였다. 정책네트워크의 사회연결망 분석을 위하여 전국종합일간 신문기사를 기본 자료로 활용하고, 이러한 분석을 통하여 네트워크 구조를 밝히고 이를 토대로 앞으로 군사시설 입지의 정책집행에 대한 정책적 시사점을 제시하고자 한다.
제주해군기지 정책집행과정에서의 정책불응에 관한 연구 결과는 다음과 같다.
첫째, 제주해군기지 정책은 정부와 지역주민 이외에도 다양한 조직들이 관여하고 있으며, 이들은 찬성하는 집단과 반대하는 집단으로 나뉘어 네트워크를 형성하고 있다. 정책불응의 변화 단계는 제주해군기지 정책 준비과정을 정책의 준비기, '강정마을 결정으로 지역주민의 갈등'을 초기 반응기, '제주도지사 주민소환 투표로 정책불응'이 나타난 시기를 정책의 반응심화기, '정책불응집단의 제19대 국회의원 총선거참여 시도시기를 정책의 정치화 변형기, '사법부 판결로 정책불응의 축소현상'이 나타난 시기를 정책의 집행기로 구분할 수 있다. 이를 통하여 정책집행과정에서의 정책불응의 양상을 확인할 수 있었다.
둘째, 기존 ACF 모형과는 달리 본 연구는 외생변수의 구성요소를 차별화하여 적용하고 있다. 정책집행과정에서 안정적 변수는 제주해군기지의 속성, 지리 및 자연환경, 제주도민의 사회문화적 가치, 정치적 배경이다. 정책변동을 위하여 정책불응집단은 안정적 변수가 정책불응집단에 불리한 요소이기 때문에 안정적 변수의 문제점을 주장하고, 적극적으로 찬성옹호집단을 자극한 결과 제주도민 여론변화, 시민단체의 변화, 육지인의 참여 및 간섭의 현상 등이 나타났다. 이러한 것이 역동적 사건들로 정책집행과정에서의 외생변수는 정책결정과정의 외생변수로 차이가 있음을 나타낸다.
셋째, 찬·반 옹호집단은 정책의 반응 심화기에 거의 동등한 노드 수가 나타났고, 정책의 정치화 변형기에는 반대옹호집단의 노드 수가 찬성옹호집단 보다 2배 이상 많았다. 정책의 집행기에 찬·반 옹호집단의 노드 수가 이전 기보다 80%~90%가 감소했다. 전반적으로 사건의 국면별 찬·반 옹호집단의 증감 양상이 유사하였다. 정책집행과정에서 정책불응은 반대옹호연합과 찬성옹호연합 간에 네트워크 구조가 유사하다.
넷째, 사회연결망을 분석한 결과 각각의 국면별로 역동적 사건의 구조를 보면 전체모양이 변화하고 있음을 알 수 있다. 제주해군기지의 최초 입지선정에서부터 출발하여, 제주해군기지에 대한 반대시위, 성명서 발표, 집회, 대책회의, 토론회, 공동기자회견, 선거운동 등과 같이 불응시기를 거쳐서, 현재의 공사진행단계에 이르고 있다. 생태론적 입장에서 볼 때 정책집행과정에서의 불응 역시 성장과 변화를 반복하고 있으며, 시기별로 이러한 성장의 형태가 각각 다르게 나타나고 있음을 알 수 있다.
결론적으로 이러한 사례 분석을 통해 앞으로 군사시설 입지의 정책집행과정을 파악하고 정책네트워크 구조를 확인함으로써, 앞으로 대안을 모색하는 데 도움이 된다.
이상의 분석결과를 바탕으로 정책집행과정에서 정책불응과 관련된 정책적 내포한 뜻을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 폐쇄적 정책과정에서 개방적 정책과정으로의 전환이 필요하다. 둘째, 군사시설 입지선정기준의 모호성은 정책불응의 원인이었다는 점에서 군사시설 입지선정에 정확한 기준이 필요하다. 셋째, "정책의 장기화"에 따른 부작용으로 지역주민의 사회적 갈등이 발생하며, 정책과정의 기간을 고려해야 한다. 넷째, 갈등 해소를 위한 중재기관의 역할이 중요하다. 다섯째, 정책 편익에 대한 적극적인 홍보로 불필요한 정책불응이 해결하는 역할 할 수 있다. 여섯째, 비공식적 집단의 중요성을 인식하여 공식적 토론과 의사소통을 통하여 신뢰로 정책불응을 축소할 수 있다.
제주해군기지 정책집행과정에서 정책불응에 관한 연구 결과는 앞으로의 정책결정과정에서의 군사시설 입지선정과 정책집행과정에서의 정책 네트워크 구조 확인 및 관계는 정책과정에 유용하다.
원문구축 및 2018년 이후 자료는 524호에서 직접 열람하십시요.
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