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표제지

목차

국문초록 12

제1장 서론 16

제1절 연구의 목적과 의의 16

제2절 연구의 대상 및 방법 21

제2장 도시 환경정책과 리더십에 관한 이론적 논의 24

제1절 도시 환경정책에 관한 이론적 논의 24

1. 도시 환경 패러다임의 변화 24

2. 도시 환경정책 과정 31

3. 도시 환경 거버넌스 45

제2절 도시 리더십의 분석적 조명 57

1. 도시 거버넌스와 리더십 57

2. 도시 리더십의 결정요인 60

3. 도시 리더십의 발현양식 66

제3절 도시 리더십의 역할 74

1. 도시 리더십의 성공요인 74

2. 도시 리더십의 전략기능 75

3. 도시 리더십과 거버넌스 참여자의 상호작용 82

제4절 연구의 분석틀 구성 83

제3장 서울시의 원전 하나 줄이기 사업 87

제1절 원전 하나 줄이기 사업의 내용 87

1. 서울시의 기존 지역 에너지 정책 87

2. 원전 하나 줄이기 사업의 추진 배경 92

3. 사업의 추진 과제 99

제2절 원전 하나 줄이기 사업의 전개 과정 104

1. 의제 설정 및 정책 수립 104

2. 정책 실행 108

3. 종합 정리 112

제4장 박원순 시장의 리더십 결정요인 117

제1절 제도적 결정 요인 117

1. 지방자치단체장의 법적 지위 118

2. 지방자치단체장의 법적 권한 120

3. 지방 의회와의 관계 121

4. 중앙 정부와의 관계 126

제2절 개인적 결정 요인 133

1. 리더십 성향 133

2. 권력의 행사 138

3. 소결 141

제5장 박원순 시장의 리더십 역할 수행 144

제1절 진단: 아젠다 프레이밍 144

1. 새로운 아젠다 프레이밍 148

2. 이해관계자들의 반응 154

3. 박원순 시장과 서울시의 대응 161

4. 소결 164

제2절 처방: 협력 구조의 구성 및 운영 166

1. 시민 의견의 수렴을 통한 민관협력체제의 모색: 원전 하나 줄이기 청책 워크숍 167

2. 숙의 과정을 통한 실행방안의 구체화: 원전 하나 줄이기 시민대토론회 169

3. 시민 협력의 제도화: 원전 하나 줄이기 시민위원회와 실행위원회 171

4. 소결 175

제3절 동원: 참여와 지지의 확보 177

1. 민간 부문 177

2. 공공부문 181

3. 소결 194

제6장 결론 197

제1절 연구 결과의 종합 197

제2절 연구의 함의 및 한계 203

참고문헌 206

ABSTRACT 226

표목차

〈표 2-1〉 지배적 패러다임과 신패러다임의 비교 26

〈표 2-2〉 거버먼트에서 거버넌스로 46

〈표 2-3〉 민주적 정당성의 유형 50

〈표 2-4〉 투입의 정당성과 산출의 정당성 결정요인 51

〈표 2-5〉 리더십과 헤드십의 차이 60

〈표 3-1〉 서울시 전력소비량(2011년) 93

〈표 3-2〉 주요 시도별 전력자급률 비교(2011년) 93

〈표 3-3〉 전기요금 수준 및 1인당 전력소비량 94

〈표 3-4〉 에너지 소비량 대비 신재생에너지 생산량 95

〈표 3-5〉 원전 하나 줄이기 사업의 분야 및 정책 과제 97

〈표 3-6〉 정책수단별 목표 99

〈표 3-7〉 원전 하나 줄이기 사업의 에너지 절감효과 103

〈표 3-8〉 원전 하나 줄이기 사업의 온실가스 감축효과 103

〈표 3-9〉 원전 하나 줄이기 시민대토론회 토론그룹 및 논의주제 107

〈표 3-10〉 원전 하나 줄이기 시민위원회 구성 110

〈표 3-11〉 원전 하나 줄이기 실행위원회 구성 111

〈표 3-12〉 사업 추진 경과 116

〈표 5-1〉 박원순 시장의 에너지 분야 공약 148

〈표 5-2〉 희망서울 정책자문위원회 구성현황 150

〈표 5-3〉 원전 하나 줄이기 관련 MOU 체결 현황 180

〈표 5-4〉 자치구별 원전 하나 줄이기 사업 전담조직 설치 유무 182

〈표 5-5〉 2012년 서울시 인센티브사업 개요 183

〈표 5-6〉 원전 하나 줄이기 사업 평가지표 186

그림목차

〈그림 2-1〉 환경정책 과정 37

〈그림 2-2〉 리더십에 대한 다이아몬드형 모델 63

〈그림 2-3〉 정치적 리더십의 상호작용적 접근 67

〈그림 2-4〉 리더십 스타일 72

〈그림 2-5〉 연구의 분석틀 86

〈그림 3-1〉 원전 하나 줄이기 사업의 추진체계 115

초록보기

 본 연구는 도시 환경정책 결정과정에서의 시장의 리더십 역할을 분석하기 위한 프레임웍을 개발하여, 이를 통해 시장의 리더십에 영향을 미치는 요인은 무엇이고 시장의 리더십이 환경정책 결정과정 및 정책 참여자에 대해 어떤 영향을 미치는가를 알아보고자 하였다. 이를 위해 박원순 시장의 취임 후 수립·시행된 '원전 하나 줄이기' 사업을 사례로 선정하여 연구를 수행하였다.

본 연구에서는 리더십에 영향을 미치는 제도적 요인과 개인적 요인이 상호작용하는 것으로 보고, 리더십의 결정 요인을 분석하기 위해 서울 시장의 제도적 지위 차원과 시장 개인의 정치적 가치 차원으로 나누어 살펴보았다.

제도적 지위 차원에서 서울 시장은 강시장제로서의 권한과 영향력을 보유하고 있지만 우리나라의 지방자치단체들이 중앙 정부에 대해 갖는 자율성이 낮은 수준이므로 중앙 정부와 서울시와의 관계에 있어서는 재정적·제도적 자율성의 한계가 여전히 존재한다. 이러한 제도적 지위를 리더 개인이 어떻게 실행하느냐는 리더의 리더십 성향과 권력 행사에 대한 태도로 나누어 분석할 수 있다. 분석 결과 박원순 시장은 정책 이슈에 대한 대응 방식에 있어 반응적이기 보다는 주도적 리더이며, 자원을 동원하고 문제를 해결하는 능력에 있어서는 합의적 리더이기보다 유능한 리더이고, 자기만의 분명한 아젠다와 도시의 미래 방향에 대한 확고한 비전을 가지고 있는지 여부에 있어서는 단순 관리자형 리더이기 보다는 정치가형 리더이며, 갈등의 해결 및 조정을 위한 태도에 있어서는 대결적 리더이기 보다는 협상적 리더로 나타났다. 또한 권력 행사에 있어서도 권위적 리더이기보다는 권한 위임적 리더로 그 중에서도 챔피언형보다는 조정자형에 가까운 것으로 분석되었다. 하지만 서울 시장의 제도적 지위가 수평적인 차원에서는 강한 리더십 유형이지만 수직적 차원에서 중앙 정부의 통제나 영향력에서 자유롭지 못한 상황이고, 특히 환경정책의 결정이 다양한 행위자들이 참여하는 거버넌스에 의해 이루어진다면 리더십이 발휘되는데 있어서 이러한 요인들이 미치는 영향은 복합적으로 나타날 수밖에 없다고 보았다. 따라서 '원전 하나 줄이기' 사업이라는 도시 환경 거버넌스 체제에서 박원순 시장의 리더십이 어떻게 발휘되었는지를 리더십 역할 수행 과정에 따라 살펴보았다. 그 결과를 살펴보면, 첫째, 아젠다 프레이밍 과정에서 박원순 시장은 주도적 리더로서의 면모를 보이고 있으나, 현실적으로 시장이 정책을 수립하는데 있어 중앙 정부와의 수직적 관계와 서울시의회와의 수평적 관계를 고려하지 않을 수 없기 때문에 이러한 상황에서 박원순 시장은 대결적 리더십보다는 협상적 리더십 성향을 보이고 있다.

둘째, 협력 구조의 구성 및 운영에 있어서 정치가형 리더로서의 면모를 보이는 동시에 주도적 리더로서 혁신적 에너지 정책을 결정하고 집행하기 위한 참여형 거버넌스를 만들었으며, 이는 박 시장의 권한위임적 리더로서의 성향과도 연결되는 부분이라 하겠다.

셋째, 참여와 지지를 확보하는데 있어서 박원순 시장은 협상적 리더로서의 면모를 보이고 있다. 박 시장은 아젠다를 프레이밍하는 과정에서부터 '원전 확대'와 '탈원전'간의 대립 양상을 만들기 보다는 담론을 달리 하는 상이한 집단들이 협력에 동참하게끔 하였다. 이는 다양한 행위자들로부터 자원을 동원하여 시정부가 처한 문제를 해결하는 유능한 리더로서의 성향과도 연결된다. 서울시의 어려운 재정 상태하에서 서울시만의 노력으로는 사업을 성공시키기 어려운 상황이기 때문에 민자 유치와 민간의 참여를 확대시키고자 하였다. 하지만 자원을 동원하는데 있어서 박 시장의 리더십이 갖는 한계는 담론을 공유하는 집단과는 강력한 네트워킹을 통해 협력과 동원을 이끌어내고 있는 반면 담론을 공유하지 않은 채 프레임안에 형식적으로 들어와 있거나 다른 담론을 추구하는 집단에 대해서는 적극적인 참여를 유도해내지 못하고 있다는 점이다. 특히 자치구와 시의회와의 관계에 있어서 어떻게 이해의 차이로 인한 갈등을 해결하고 공감대를 형성함으로써 진정한 협력 관계를 구축하느냐 하는가는 박원순 시장이 풀어야 할 중요한 과제로 보인다.

본 연구를 통해 다음과 같은 정책적 함의를 도출해 볼 수 있다.

첫째, 그동안 시장의 리더십에 관한 연구들은 주로 리더로서 시장이 가지고 있는 개인적 특성에 초점을 맞추어 왔지만, 개인적 특성만큼이나 시장이라는 지위를 점함으로써 영향을 받게 되는 제도적 요인도 중요하다는 것이다. 즉 시장의 리더십이 발휘되는데 있어서 개인적 요인과 제도적 요인은 상호작용관계에 있다고 할 수 있다. 강시장제로서 서울 시장이 보유하고 있는 권한은 도시체제내의 어떤 집단보다도 강하다. 공식적인 권력 차원에서 시의회나 자치구에 비해 우월한 위치에 있으며, 비공식적인 권력 차원에서도 시민단체나 기업들의 조직화·세력화가 미약한 상황이므로 시장이 자신이 추구하는 사업을 수행하는데 있어 상당한 추진력을 발휘할 수 있다. 따라서 시장이 긍정적 리더십 성향을 가지고 있다면 도시가 처한 문제를 적극적으로 해결하고 도시의 혁신적 변화와 발전을 도모하는데 탄력을 받을 수 있다. 하지만 다른 한편으로 지방자치단체로서 서울시는 중앙 정부와의 관계에 있어서 여전히 종속적인 관계에 있기 때문에 사업을 수행하는데 있어서 자율성의 제약을 받게 된다. 따라서 도시 정부가 추진하는 사업이 중앙 정부의 방침과 방향을 달리 하거나 중앙 정부의 관심을 받지 못한다면 예산이나 제도적 차원에서 지원을 받을 수 없고 사업의 성공적 추진에도 어려움을 겪을 수밖에 없다. 따라서 한 도시의 리더로서 시장이 긍정적 리더십 성향을 보유하는 것이 일차적으로 중요하지만 동시에 제도적 환경과의 관계를 제대로 이해하고 대처할 수 있어야 할 것이다.

둘째, 다양한 참여자들이 상호의존관계에 있는 도시 환경 거버넌스 체제의 특성상 시장이 과거와 같이 독점적 리더십을 발휘할 수는 없지만, 우리나라의 도시행정체계상 거버넌스를 도입하고 구성·운영하는 전 과정에 있어 시장의 역할은 여전히 크고 특히 협력을 이끌어내기 위한 촉진자·조정자로서의 역할이 중요하다는 것이다. 거버넌스는 모든 참여자들이 목표와 이해를 공유하여 협력적 관계를 구축할 때 성공할 수 있는 것이므로, 시장은 이해를 달리 하는 거부자나 반대자들의 존재로 인해 협력 과정의 차질이 발생하지 않도록 관련된 모든 참여자들이 문제의 심각성, 공동의 목표, 추구하는 가치 등에 대해 이해를 공유할 수 있도록 유인함으로써 효과적으로 협력과 자원을 동원할 수 있어야 하며, 이해를 달리 하는 참여자간의 조정자로서의 역할을 할 수 있어야 할 것이다.

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