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표제지
국문초록
목차
제1장 서론 13
제1절 연구 배경 및 목적 13
제2절 연구 범위 및 방법 16
1. 연구 범위 16
2. 연구 방법 17
제2장 이론적 논의 19
제1절 재난과 재난관리 19
1. 재난 19
2. 재난관리 30
제2절 거버넌스 논의 34
1. 거버넌스 개념 34
2. 거버넌스의 유형 40
제3절 선행연구 검토 43
1. 재난관리 거버넌스 43
2. 선행연구 요약 46
제3장 연구 설계 50
제1절 사례선정과 조사 설계 50
1. 재난사례 선정 50
2. 인식조사 설계 51
제2절 연구의 분석틀 56
1. 거버넌스 구성요소 도출 56
2. 분석의 틀 62
제4장 분석결과 66
제1절 사례 개요 66
1. 태풍 '루사' 피해 66
2. 우면산 산사태 68
3. 세월호 침몰 70
4. 구미 불산가스 누출 72
5. 태안 허베이스피리트호 기름유출 74
제2절 제도분석 77
1. 태풍 '루사' 피해 77
2. 우면산 산사태 81
3. 세월호 침몰 85
4. 구미 불산가스 누출 91
5. 태안 허베이스피리트호 기름유출 95
제3절 행태분석 100
1. 태풍 '루사' 피해 100
2. 우면산 산사태 103
3. 세월호 침몰 106
4. 구미 불산가스 누출 110
5. 태안 허베이스피리트호 기름유출 113
제4절 소결론 117
1. 제도분석 결과 117
2. 행태분석 결과 118
3. 시사점 120
제5장 결론 122
제1절 연구결과 요약 122
제2절 연구의 함의 127
1. 정책적 함의 127
2. 이론적 함의 130
제3절 연구의 한계 131
참고문헌 133
Abstract 140
부록 144
부록 1 : 거버넌스 유형별 인식조사 결과 144
부록 2 : 조사 설문지 152
〈표 2-1〉 자연재난과 인적재난 속성비교 24
〈표 2-2〉 자연재난 종류별 특성 26
〈표 2-3〉 사회재난 특별재난지역 선포 현황 29
〈표 2-4〉 재난관리(disaster management) 의의 31
〈표 2-5〉 거버넌스 개념 비교 37
〈표 2-6〉 거버넌스 종류 37
〈표 2-7〉 거버넌스 모형의 주요 요소 38
〈표 2-8〉 재난관리 거버넌스 분류 42
〈표 2-9〉 선행연구 검토내용 요약 47
〈표 3-1〉 인구통계학적 특성 종합결과 53
〈표 3-2〉 거버넌스 구성요소 질문내용 55
〈표 3-3〉 재난에 따른 협력대상자 의식조사 결과 60
〈표 4-1〉 우면산 산사태 피해발생 현황 69
〈표 4-2〉 세월호 침몰사고 경과 72
〈표 4-3〉 방제 인력·장비·자재 투입현황(12월 7일~9일) 76
〈표 4-4〉 동원현황(2008년 6월 29일 기준, 206일간) 77
〈표 4-5〉 태풍 '루사' 피해의 제도수준 결과 80
〈표 4-6〉 우면산 산사태 제도수준 결과 84
〈표 4-7〉 여객선 선령별 현황 추이 86
〈표 4-8〉 세월호 참사 전·후 달라진 연안여객선 안전관리 현황 90
〈표 4-9〉 세월호 침몰 제도수준 결과 91
〈표 4-10〉 각 부처 화학물질 관련법 94
〈표 4-11〉 구미 불산가스 누출 제도수준 결과 95
〈표 4-12〉 월별 자원봉사자 현황 96
〈표 4-13〉 지휘체계 혼란에 대한 소관 부처별 입장 97
〈표 4-14〉 태안 허베이스피리트호 기름유출 제도수준 결과 100
〈표 4-15〉 도로·철도 피해현황 101
〈표 4-16〉 태풍 '루사' 피해의 행태 결과 103
〈표 4-17〉 우면산 산사태 행태 결과 105
〈표 4-18〉 세월호 침몰 행태 결과 109
〈표 4-19〉 국내 불산 취급현황(2011 유독물 영업실적 보고자료) 110
〈표 4-20〉 구미 불산가스 누출 행태 결과 112
〈표 4-21〉 태안 허베이스피리트호 기름유출 행태 결과 116
[그림 1-1] 논문연구 흐름도 18
[그림 2-1] 2013년 8월 이전 법의 재난 분류체계 23
[그림 2-2] 연구논문의 재난분류 유형 26
[그림 2-3] 위험 거버넌스 기본모형 40
[그림 2-4] 이차원상의 사분면에 따른 거버넌스 논의 43
[그림 3-1] 수준별 제도·행태측면 구분 57
[그림 3-2] 거버넌스의 구성요소 선정 61
[그림 3-3] 사분면에 따른 거버넌스 논의 62
[그림 3-4] 거버넌스 분석의 틀 63
[그림 4-1] 2002년 국가재난관리체계 79
[그림 4-2] 2011년 국가재난관리체계 83
[그림 4-3] 국가재난안전관리 조직체계(2015년) 88
[그림 4-4] 위기관리 종합 체계도 93
[그림 4-5] 해양경찰청 지휘체계 개편 98
[그림 4-6] 당초 예상한 피해 범위와 실제 피해범위 비교 115
[그림 4-7] 사분면에 의한 거버넌스 유형 결과 120
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본 논문의 연구는 재난관리에 있어서 기존의 관리체계의 한계로 인해 반복적으로 발생하고 있는 재난에 대해 거버넌스적 접근을 통해 개선하기 위한 방안을 연구한다. 이를 위한 사례연구는 2000년 이후 한국에서 발생한 주요 재난을 대상으로 선정하여 사례별 거버넌스의 제도측면과 행태측면의 특성에 대해서 체계적인 연구를 한다. 또한 이를 보완하기 위한 재난관리 관계자 인식조사와 분석으로 연구의 신뢰를 높인다.
재난관리에 있어서 한국사회는 1990년대 들어 선진국 수준에 가까운 경제성장과 시민의 의식수준이 높아졌다. 그러나 이러한 성장에 비하여 사회안전망 구축을 위한 재난관리 시스템이 미흡하였고, 이는 재난발생 시 적절한 대응에 실패하는 요인으로 작용하고 있다.
지난 1993년 10월 10일 서해상에서 서해훼리호가 침몰한 사고와 2014년 4월 16일 진도해상에서 여객선 세월호가 침몰사고는 발생원인과 대응체계 및 피해규모 측면에서 볼 때 매우 유사하다. 그렇다면 왜 21년이라는 시간이 지났음에도 불구하고 동일한 유형의 재난이 발생하는가? 이것이 본 연구의 본질적인 질문이다. 또한 이러한 재난이 발생할 때마다 그 피해원인과 초기대응에 있어서 재난관리체제의 문제점이 대두된다.
정부는 2004년 「재난 및 안전관리기본법」 재정과 소방방재청을 개청하여 재난관리의 통합관리체제 구축을 도모한다. 이후 이명박 정부 들어서(2008년) 행정자치부를 안전행정부로 확대(소방방재청과 안행부 이원화 계기)하였으나 실효적인 성과를 거두지 못하였다. 그리고 또다시 2014년 세월호 침몰을 계기로 국민안전처를 신설(안행부안전처기능과 소방방재청, 해안경찰, 특수재난기능 통합)하게 된다. 이러한 정부의 조치는 통합성을 강조하는 정책으로만 일관하고 있다.
재난관리체제의 개선을 위해서는 우선적으로 재난의 특징을 살펴볼 필요가 있다. 재난은 발생빈도가 낮고, 대체로 예측이 불가능하며, 발생 시 대응결과에 따라 사회전반에 걸쳐 파장이 크다. 따라서 이러한 재난관리는 주체중심의 통합관리체계에 의한 동일기준으로 관리를 한다는 것은 매우 많은 비용(기술, 장비, 자재)과 노력(인력, 교육 등)이 필요하기 때문에 한계가 있다. 따라서 본 연구에서는 재난관리의 통합성 차원이 아닌 재난관리 거버넌스적 접근을 한다.
연구는 사례연구와 관계자 인식조사를 병행하며, 분석의 틀은 재난관리 거버넌스를 제도측면과 행태측면으로 이차원으로 구분하여 각각의 구성요소를 선정한다. 제도에는 협력제도의 구체화 정도, 의사결정의 절차 및 결정의 구속력 정도에 따라 파악할 수 있는 네트워크, 의사소통, 역할과 책임이며, 행태에는 협력체 구성이 파트너들 간의 자발적 필요성에 의해 이루어졌는지, 외부 혹은 특정 행위 주도로 되는지 파트너들의 상호 일치성수준에 의해 판단될 수 있는 신뢰, 협동(협력), 정보공유이다.
이러한 구성요소를 분석의 틀에 의해 사례연구의 결과를 살펴보면 공통적으로 재난관리 거버넌스가 매우 미흡한 수준으로 나타났다. 특히 태풍 '루사' 피해(2002년)와 태안 허베이스피리트호 기름유출 사례(2007년)에서는 주체들(정부, 소방, 군·경 등)의 재난관리 대응과 복구능력이 미흡하여 참여자들(민간, 기업, 시민단체 등)의 협업을 통해 재난을 극복한 측면이 있다. 세월호(2014년) 침몰의 경우 발생 이전단계부터 지휘체계 확립이나 대응 메뉴얼만 잘 구축되었다면 피해를 최소화 할 수 있었던 재난이다. 우면산 산사태(2011년)는 초기대응은 적절하였으나 복구이후 원인조사 과정에서 서울시와 피해자·시민단체 간 견해차이로 갈등유발이 문제다. 구미 불산가스 누출(2012년)은 중앙정부와 지방정부의 재난관리 인식의 차이가 크며 이는 중앙정부와 관계기관의 책임성이 강조되는 결과를 보인다.
관계자 인식조사 결과 또한 각각 사례별 거버넌스 구성요소가 미흡하다는 부정적 인식이 공통적이다. 참여자들의 활동이 활발했던 태풍 '루사' 피해와 태안 기름유출 사례에서는 상대적으로 부정적 인식이 낮은 반면 세월호 침몰, 구미 불산가스 누출 사례에서는 부정인식이 높게 나타난다. 즉 관계자들은 재난관리에 있어서 참여자들의 확대가 재난관리의 긍정적 인식으로 작용되었다고 볼 수 있다.
사례연구와 인식조사의 결과를 거버넌스 분석의 틀에 의해 정리하면 다음과 같다. 제도측면의 수준이 높고 행태측면에서 활발한 특성을 가지는 협력적 거버넌스 사례는 없었다. 제도 수준은 높지만 행태가 소극적인 특성을 보이는 관리자적 거버넌스에는 우면산 산사태 사례이다. 또한 행태가 활발하였지만 제도적 수준이 낮은 참여적 거버넌스에는 태풍 '루사' 피해, 구미 불산가스 누출, 태안 허베이스피리트호 기름유출 사례이다. 제도와 행태 모두 미흡한 비거버넌스 영역은 세월호 침몰이 해당된다. 이러한 연구결과는 재난관리 거버넌스 해석에 있어서 다양한 시사점을 제공한다.
연구결과 재난관리는 그 특성에 따라 각각 선별적 적용이 유용하다. 즉 거버넌스의 제도의 수준과 행태의 활발 정도에 따라 다르게 적용되어야한다. 또한 제도와 행태의 미흡요소에 대해 향상을 위한 노력이 필요하다. 이를 위해서 우선적으로 제도의 수준을 높이는 전략이 필요하다. 사례연구와 관계자 인식조사 결과에서 보듯이 재난관리에 있어서 근본적인 문제는 제도와 행태 모두에서 부정적이다. 제도는 시스템이며 규칙과 의사결정 등 재난관리 구성의 기본적인 조건이기도 하다 따라서 제도수준을 높이면 행태가 활발하게 발전할 수 있는 토대가 된다는 것이다.
그 외에도 재난관리 거버넌스가 정책적으로 반영되고 발전하기 위해서는 우선적으로 수평적 협력체계 활성화와 수직적 지휘체계 확립이 필요하다. 이를 위해서는 선결사항으로 법령제정이 필요하며, 민·관·군의 재난관리 협의체와 네트워크 센터가 운영되어야 한다. 또한 재난현장에는 국민안전처를 중심으로 일사 분란한 지휘체계가 확립되어야한다. 다음으로 재난관리의 전문화이다. 재난관리 주체들이 전문가적 수준의 능력을 발휘해야 신뢰가 형성된다. 전문화를 위해서는 다양한 전문화교육 프로그램 개발과 교과과정에서 재난관리 분야를 체계적으로 다루어야 한다.
결론적으로 기존의 체계에서는 주체들 중심의 재난관리체제의 한계가 있음을 지적하고 향후 발전적인 전략으로 재난관리 거버넌스 접근을 통해서 주체들과 참여자들 모두 재난관리에 참여하는 재난관리 거버넌스 접근이 필요하다. 이를 위해 정부와 소방, 군·경 등 주체들은 통합된 지휘체계 하에서 제도측면의 수준을 높이는 노력이 필요하며, 주체들과 시민, NGO, 기업 등 참여자들은 재난관리 전반에 걸쳐 참여할 수 있도록 적극적인 행동으로 행태측면을 활발한 활동을 보장함으로서 협력적 거버넌스를 구현하여야 할 것이다.
원문구축 및 2018년 이후 자료는 524호에서 직접 열람하십시요.
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