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목차
제1장 서론 16
제2장 전파의 의의 19
제1절 전파의 물리적 특성 19
1. 전자파 19
2. 전파와 주파수의 의미 20
3. 전파의 종류 및 성질 21
제2절 전파의 법적 성질 22
1. 물건 여부 22
2. 공물 여부 22
제3장 주파수할당 제도 24
제1절 정의 24
제2절 도입 취지 25
제3절 할당 대상 주파수 26
1. 물리적 범위 26
2. 할당 주파수의 용도 및 기술 방식 26
제4절 주파수할당을 받을 수 있는 자 27
1. 할당 신청이 가능한 자 27
2. "사업을 하고자 하는 자"의 의미 28
3. "직접 사용"의 의미 29
제5절 할당의 종류 29
1. 대가할당 30
2. 심사할당 31
제4장 할당된 주파수에 대한 이용권 범위 32
제1절 주요국 동향 32
제2절 주파수 양도·임대 도입에 따른 주요 이슈 34
1. 거래가능한 주파수 이용권 도입 34
가. 반경쟁적 행위 발생 가능성 35
나. 간섭발생 가능성 37
다. 주파수 거래의 부진 가능성 38
라. 표준 및 공공서비스 부족 가능성 39
제3절 주파수이용권의 법적 성질 42
제4절 심사할당 주파수의 주파수이용권 유무 여부 43
제5절 사업권과 주파수이용권과의 관계 45
제5장 주파수이용권의 양도·임대 47
제1절 주파수이용권 양도·임대 현황 및 문제점 47
제2절 주파수이용권 양도·임대의 법적 성질 48
1. 물건의 양도·임대와의 차이 48
2. 주파수 이용권 임대의 법적 의미 48
제3절 양수·임차 승인시 고려 사항 49
제4절 양수·임차인의 자격 요건 50
1. 양수인의 자격 요건 50
2. 임차인의 자격 요건 51
제5절 양도·임대 허용 범위 51
1. 전부양도 52
2. 일부 양도·임대 53
3. 전부 임대 53
제6절 기타 검토 사항 53
1. 할당대가 납부 의무 54
2. 양수·임차한 주파수의 이용기간 55
제7절 주파수이용권 양도·임대 제도 개선 제안 55
1. 주파수이용권 정의 재정립 55
2. 양도·임대 절차 및 자격 요건 개선 56
3. 다양한 양도·임대 범위 마련 57
4. 사전 승인 규정 도입 57
제6장 결론 59
〈표 1〉 전자파의 분류 20
〈표 2〉 주파수에 따른 전파의 물리적 특성 21
〈표 3〉 해외 주요국의 주파수 양도·임대 등 거래제 추진현황 32
〈표 4〉 주파수 거래에 대한 우려를 해소할 수 있는 조치의 범례 40
〈표 5/6〉 대가할당과 심사할당의 비교 44
〈표 6/7〉 주파수이용권 관련 권리·의무 내용 50
〈그림 1〉 주파수 진동 개념 20
〈그림 2〉 사업허가 및 할당 절차 29
〈그림 3〉 주파수 거래에 대한 단계별 접근방식 33
〈그림 4〉 주파수이용권의 양도·임대 절차 49
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1. 제목
(1) 서론
주파수이용권의 양도ㆍ임대는 유한한 자원인 전파를 보다 효율적으로 이용하기 위해 전파법상 할당제도와 관련하여 마련한 제도이다. 전파법 제11조에 따라 대가를 납부하고 주파수를 할당 받은 사업자는 동법 제14조에 따라 당해 주파수를 배타적으로 이용할 수 있는 권리인 주파수이용권을 부여 받아 특정한 대역의 주파수에 대해 독점적이고 배타적인 이용권을 행사하여 이용할 수 있게 된다. 이러한 주파수 이용권은 무선통신을 위한 기간통신사업의 도구가 되는 적정 규모 이상의 전파를 안정적으로 확보해주기 위해 마련된 권리이다. 그런데 국내 주파수할당은 특정 주파수대역을 사업자에게 할당함에 있어 그 범위에 대한 특별한 제한 없이 전국적으로, 전시간대에 모두 사용할 수 있도록 할당하기 때문에 주파수를 할당 받은 자가 할당 받은 주파수 전체를 모두 이용할 경우라면 별반 문제가 없지만 경영상의 이유 등으로 인해 할당 받은 주파수를 전체를 다 이용할 수 없는 경우에는 주파수이용효율과 관련한 문제발생의 소지가 있게 된다. 이러한 주파수이용의 효율성을 제고하고 보다 많은 이용자들이 주파수를 사용할 수 있도록 하기 위해 전파법 제14조에서는 주파수이용권의 양도 및 임대가 가능하도록 규정하고 있다. 전파자원의 효율적인 이용의 일환으로 마련된 주파수이용권의 양도ㆍ임대에 대한 법률적 문제점을 살펴보고 그에 대한 대안을 제시하고자 한다. 이러한 대안 제시를 위해 본 논문에서는 주파수이용권을 이해하는데 대전제가 되는 전파의 의의 및 법적 성질, 주파수할당제도를 먼저 살펴보고 이어 주파수이용권의 의의, 이용권의 양도ㆍ임대를 고찰하는 순서대로 법적 쟁점을 살펴보고자 한다.
(2) 전파의 의의
현행 전파법에서는 전파를 "인공적인 유도 없이 공간에 퍼져 나가는 전자파로서 국제전기통신연합이 정한 범위안의 주파수를 가진 것(전파법 제2조 제1호)"으로 정의하고 있다. 국제전기통신연합(이하 "ITU"라 함)에서 제정한 전파규칙(이하 "RR" 이라 함)에서는 전파를 "인공적으로 유도됨이 없이 자유공간을 전파(傳播)하는 3,000GHz이하의 주파수의 전자파"로 정의하여 규정하고 있다. 이러한 정의를 종합하면 전파는 "인공적인 유도 없이 공간에 퍼져나가는 3,000GHz 이하의 주파수의 전자파"를 의미한다고 볼 수 있다.
(3) 주파수할당 제도
우리 전파법에서는 전파자원의 효율적인 이용을 위해서 주파수분배 할당ㆍ지정 및 사용승인 등 여러 가지 전파자원 배분 제도를 규정하고 있다. 이 중 주파수할당 제도는 전파를 이용하여 전기통신사업을 영위하고자 하는 자에게 사업에 필요한 주파수를 부여하는 제도로서 본 논문에서 살펴보고자 하는 주파수이용권의 근거가 된다. 주파수할당의 핵심적인 내용은 바로 특정인에게 주파수를 이용할 권리를 준다는데 있다. 할당에는 할당에 따른 대가 납부의 여부에 따라서 대가할당과 심사할당으로 대별되는데 각각의 할당 방식에 따라 이에 주어지는 권리도 구분이 되고 있다. 대가할당의 경우 할당 받은 주파수를 배타적으로 이용할 수 있는 "주파수이용권"을 가지게 되지만 심사할당의 경우는 이용과 관련한 권리에 대해서 별도의 규정이 없다. 다만 특정한 주파수를 이용할 수 있는 권리를 부여한다는 할당의 정의에 충실하여 해석을 할 경우 심사할당의 경우도 배타적으로 이용할 수 있는 정도는 아니지만 거의 독점적으로 지정을 받을 수 있는 권리를 가지게 되어 주파수를 할당 받은 자는 할당 받은 주파수에 대한 타인의 이용을 제한하거나 배제할 수 있게 되는 법적 지위를 가지게 된다고 볼 수는 있을 것이다.
(4) 할당된 주파수에 대한 이용권 범위
전파법 제14조에서는 대가를 납부하고 주파수를 할당 받은 자는 당해 주파수를 배타적으로 이용할 수 있는 권리인 주파수이용권을 가지는 것으로 규정하고 있다. 이러한 주파수이용권 부여 조문을 도입한 것은 할당받은 주파수가 지정을 통해 개별 무선국에 분배되는 주파수와 달리 사업을 영위하는데 전적으로 이용되는 것으로서 사업의 원활한 수행과 안정적인 전파자원 확보를 위해서 타인에 이용을 배제하는 등의 별도의 권리를 가진 법률적 지위를 부여할 필요가 있어 만들어진 것으로 보여 진다.
주파수를 배타적으로 이용할 수 있는 권리인 주파수이용권이 인정되는 경우는 전파법 제11조에 따라 대가를 납부하고 할당 받은 때에 국한되는 것으로서 심사할당을 받은 주파수에 대해서는 주파수이용권을 인정하지 않는 것으로 해석되어 심사할당 주파수의 법률적 지위가 불명확하게 되는 문제점 등이 발생할 수 있다.
(5) 주파수이용권의 양도ㆍ임대
1) 주파수이용권 양도ㆍ임대 현황 및 문제점
주파수이용권의 양도ㆍ임대를 규정하고 있는 전파법 제14조의 규정이 신설된 이후 본 규정에 따라 진행된 주파수이용권의 양도ㆍ임대의 사례는 현재까지 단 한 건도 없다. 이는 주파수이용권을 가진 사업자가 양도ㆍ임대에 대해 필요성을 절감하지 못한 데에 기인하는 것일 수도 있지만 설령 양도ㆍ임대를 원한다고 할지라도 현행 법령 체계로는 제대로 된 절차를 진행할 수 없기 때문이기도 하다. 전파법에는 단지 승인을 받은 후 양도ㆍ임대가 가능하다는 것만을 규정하고 있을 뿐이지 양수ㆍ임차인의 자격, 정보통신부장관의 승인방법ㆍ절차 및 구체적인 승인 기준 등에 대해서는 전혀 규정하고 있는 바가 없다. 이는 전기통신사업법 제25조 규정상 사업의 양도ㆍ양수에 대해서는 별도의 고시를 통해 그 기준이나 절차를 명확히 규정하고 있는 것과는 상당한 대조를 이루고 있는 것으로서 실제 양도ㆍ임대를 하고자 하는 자가 있다 하더라도 정상적으로 그 절차를 진행하는 것이 상당히 어려울 것으로 판단된다.
2) 주파수이용권 양도ㆍ임대의 법적 성질
통상 물건의 경우 임대ㆍ임차가 있더라도 당해 물건에 대한 소유관계는 변동이 없으므로 소유자의 소유권과 임차인의 임차권이 분리되어 행사가 가능하다. 그러나 주파수이용권은 주파수의 이용에 관한 권리이므로 이를 임대ㆍ임차할 경우는 양도와는 달리 권리를 그 목적물로 할 수 있는 지가 문제가 된다. 일반적으로 임대의 대상은 물건이고 이를 임차한 자는 당해 물건에 부착되어 있는 권리를 행사하는 것인데 주파수이권의 경우는 임대의 대상이 물건이 아닌 권리이며 당해 권리는 할당 받은 주파수를 배타적으로 이용할 수 있는 것을 그 내용으로 하고 있는 것으로서 과연 임대의 대상이 될 수 있는지 의문이다.
3) 양수ㆍ임차 승인시 고려 사항
전파법 제14조 제3항에서는 주파수이용권을 양도ㆍ임대할 경우 양수ㆍ임차한 자로 하여금 승인을 받도록 규정하고 있는데 이는 양도ㆍ임대하는 자와 양수ㆍ임차하는 자간의 법률 행위를 승인을 통해 완료시키는 사후 승인의 형태이다. 이러한 주파수이용권 양수ㆍ임차에 관한 승인은 주파수이용권의 양도 여부를 주요 내용으로 하고 있는 사업의 합병이나 양도에 실질적이고 결정적인 영향을 미칠 수 있는 요인이 될 수 있다. 그러나 사전 승인이 아니라 사후 승인의 절차를 거치도록 하고 있어 양수ㆍ임차인으로 하여금 승인여부에 대한 부담을 주어 사업자 간의 자율적인 합병ㆍ양도를 저해하는 것으로 비춰질 수도 있다. 더구나 승인 시에는 전파자원의 이용과 관련한 조건을 부과할 수 있어 합병ㆍ양도에 대한 저해성은 더욱 크게 부각 될 가능성이 있다.
주파수이용권의 양수ㆍ임차의 승인과 관련하여 한 가지 더 문제가 되는 것은 전파법상 주파수이용권의 양수ㆍ임대의 승인에 대한 구체적인 기준이나 절차가 없다는데 있다. 전기통신사업법의 경우는 기간통신사업의 양수ㆍ합병인가에 대해 심사 기준이나 절차를 고시하여 양수인의 자격, 기존 이용자의 보호, 인가의 구체적인 심사 기준, 상세한 심사절차를 명시하고 있는데 반해 전파법령에는 주파수이용권 양도ㆍ임대에 대한 승인 규정이 마련되어 있지 않아 실질적인 양수ㆍ임차에 대한 승인이 원활히 이루어 지지 못할 가능성이 있어 이에 대한 규정 마련이 시급하다.
4) 양수ㆍ임차인의 자격 요건
주파수이용권을 가진다는 의미는 기간통신사업에 배타적으로 이용할 수 있는 주파수를 가진다는 의미이고 기간통신사업에 이용할 수 있기 위해서는 기간통신사업허가가 있어야 함을 의미한다. 또한 주파수이용권을 행사한다는 것은 기간통신사업에 배타적으로 주파수를 이용한다는 것으로서 이를 위해 이용권을 행사하는 자는 기간통신사업이 가능할 수 있도록 관련 사업허가를 반드시 가져야 함을 의미한다.
5) 양도ㆍ임대 허용 범위
주파수이용권의 양도ㆍ임대를 규정하고 있는 전파법 제14조 제3항에서는 주파수 이용권의 양수ㆍ임차에 대해서는 승인만 받으면 가능한 것으로만 규정하고 있을 뿐 그 구체적인 허용 범위에 대해서는 규정하고 있지 않다. 양도라 하더라도 전부양도와 일부양도가 있을 수 있고 임대의 경우도 전부ㆍ일부의 임대가 가능한 것인데 과연 어느 정도까지 주파수이용권의 양도와 임대를 허용할 것인지에 대해서는 정확한 기준이 마련되어 있지 않다.
6) 기타 검토 사항
주파수이용권의 양도ㆍ임대는 말 그대로 대가할당을 받은 주파수를 이용할 수 있는 권리 및 그에 따른 의무를 양도ㆍ임대하는 것으로서 그 근본적인 내용은 대가할당을 받은 자에게 주어진 권리ㆍ의무의 내용과 일치한다. 주파수할당공고에서는 할당 주파수 대역, 이용기간, 할당대가 기타 할당과 관련한 조건 등이 명시되어 있고 주파수를 할당 받은 자는 이러한 할당공고의 내용에 따라 주파수를 이용하여야 할 의무가 발생한다. 주파수이용권의 양수ㆍ임차인은 주파수이용권에 기한 지위를 모두 양수ㆍ임차하는 것이므로 할당공고 시에 부과되었던 조건들을 준수해야할 의무 또한 양수ㆍ임차하는 것이다.
7) 주파수이용권 양도ㆍ임대 제도 개선 제안
① 주파수이용권 정의 재정립
전파법 규정을 문언 그대로 해석하면 심사할당 주파수는 주파수이용권이 없는 것으로 해석이 된다. 이는 물론 배타적으로 이용한다는 의미의 주파수이용권이 없는 것이기는 하지만 명문 규정상 배타적으로 이용할 수 있는 권리뿐 아니라 다른 권리의 유무에 대해서도 규정이 없으므로 심사할당 주파수의 이용에 관한 권리 관계가 모호해 질 위험이 있어 반드시 개선이 필요하다.
특정인에게 특정 주파수를 기간통신사업 등에 이용하도록 권리를 주는 주파수할당 제도의 취지에 비추어 보면 심사할당한 주파수의 경우도 별도의 권리를 부여하는 것이 필요하다. 심사할당의 경우는 대가의 납부 없이 할당받은 주파수이므로 대가할당과 동일한 권리인 독점적 이용권을 인정하기 보다는 특별한 사유가 아니면 우선적으로 지정 받을 수 있는 권리를 부여하는 것이 적절하다. 우선적으로 주파수를 지정 받을 수 있는 권리이므로 심사할당 받은 자는 할당 받은 주파수를 타인의 이용에 우선하여 자신의 사업에 이용할 수 있어 현행보다 법적 지위가 강화되는 효과가 있다. 또한 우선적으로 주파수를 지정 받을 수 있는 권리이므로 할당 받은 대역 중 지정을 받지 않은 주파수에 대해서는 배타적 이용권이 있는 대가할당 주파수와 달리 타 이용자의 할당 주파수 사용이 용인될 수 있으므로 전파 자원 이용의 효율성을 증대 한다는 장점도 있다.
② 양도ㆍ임대 절차 및 자격 요건 개선
현행 전파법에서는 주파수이용권의 양도ㆍ임대를 허용하는 조문은 마련하고 있지만 그 구체적인 승인 기준이나 절차에 대해서는 언급하고 있지 않을 뿐 아니라 하위 규정으로 입법화 할 수 있는 근거 조문도 마련된 바가 없다. 이에 대해서는 기준 마련 근거 신설 등의 법령 개정이 필요하다 할 것이다.
양수ㆍ임차인의 자격 요건에 대해서 전파법 제14조 제6항은 주파수할당의 결격사유에 해당하는 동법 제13조의 규정을 준용하도록 규정하고 있어 기본적으로는 양수ㆍ임차인의 경우 대가할당을 받을 수 있는 기간통신사업자의 허가를 받을 수 있는 자이어야 한다. 그러나 이러한 자격 요건은 양수ㆍ임차 자격이 있음을 의미하는 것일 뿐 사업이 가능한 지 여부에 대해서 판단할 수 있는 기준을 제시하는 것은 아니다. 비록 사업 허가의 결격사유에는 해당되지 않는다 하더라도 실질적으로 사업을 수행할 능력이 부족한 경우가 발생할 여지가 있어 명확한 자격 요건의 규정이 필요하다. 양도ㆍ임대되는 주파수이용권은 사업을 직접 영위할 목적으로 할당 받은 주파수에 대한 이용권이므로 그 권리의 내용과 범위를 훼손하지 않는 경우에 한하여 양수ㆍ임차를 승인해야 하므로 사업 허가를 신청하여 허가를 교부 받은 자에 한하여 양수ㆍ임차를 승인하도록 규정을 마련해야 할 것이다.
다만 임차인에 대해서는 그 자격 요건을 완화할 필요가 있다. 임차인의 경우도 전기통신사업법 제4조 제2항의 규정에 따라 전기통신설비를 기간통신사업자의 지위를 가지도록 강제한다면 할당 기간보다는 단기인 임차 기간 동안 재할당의 가능성 없이 고가의 전기통신설비를 설치하여 사업을 운용하여야 하므로 실제 임대차가 발생할 여지가 줄어들어 주파수이용권의 임대 제도 도입의 취지가 무색해 질 수 있다. 이러한 상황을 예방하기 위하여 임차인에 대해서는 별정통신사업자의 자격만을 가지더라도 임차가 가능하도록 하는 기준이 필요하다
③ 다양한 양도ㆍ임대 범위 마련
주파수이용권은 할당 받은 주파수를 다양하게 이용할 수 있는 권리이므로 그 이용 시간, 장소 등을 세분화하여 양도ㆍ임대가 가능한 형태가 매우 다양하다. 따라서 구체적인 허용 범위를 입법화 하기는 어려움이 있다. 주파수이용권은 사업에 이용 할 목적으로 할당받은 주파수라는 대전제를 바탕으로 양수ㆍ임차한 주파수가 사업에 직접 이용할 수 있는 정도의 수준 인지 여부 정도만을 심사할 수 있는 규정 마련이 필요하다. 다만 전술한 임차인의 자격 요건 완화와 부합하는 정도의 주파수이용권에 대한 범위 설정이 필요하다. 예컨대 기간통신사업에 직접 이용하는 것이 아니더라도 별정사업자로서 기간통신서비스와 동일한 서비스를 제공하는 것이면 기간 통신서비스에 직접 제공하는 것으로 보는 기준 마련이 필요하다.
④ 사전 승인 규정 도입
현행 전파법에서 규정하고 있는 사후 승인 절차와는 반대로 사전 승인을 받는 방안을 고려해 볼 수 있다. 주파수이용권의 양도 가능 여부는 사업자의 합병이나 사업양도의 결정에 중대한 영향을 미치는 것으로서 사전 승인을 할 경우 합병이나 승인에 대한 예측 가능성을 높일 수 있어 이를 바탕으로 하여 당사자 간의 신속하고 정확한 의사 결정이 가능하고 이에 따라 합병ㆍ양도 절차가 원활히 진행될 수 있는 장점이 있다.
사전 승인의 경우 승인을 받아야 하는 의무자는 주파수이용권을 양도하는 자이고 사후 승인의 경우 승인을 받아야 하는 의무자는 주파수이용권을 양수하는 자이다. 따라서 사후 승인의 경우는 양수인이 자신의 양수 행위에 대해 승인을 받는 것으로 승인의 고려 사항인 전파법 제12조 심사할당 심사 기준에 적합하다는 자료를 스스로 제출하면 된다. 그러나 사전 승인의 경우 주파수이용권의 양수자가 심사할당 심사 요건에 해당하는 지 여부를 판단하기 위한 자료를 양수자 자신이 아닌 승인 의무자인 양도자에게 전달하여 승인을 받아야 하므로 절차가 번거로울 뿐 아니라 기업 정보의 유출과 같은 역효과도 발생할 여지는 있다.
사전 승인이나 사후 승인 모두 일장일단이 있는 절차로 어느 한 가지가 반드시 절정한 절차라고 보기는 어려운 면이 있다. 이러한 문제의 제거를 위해서는 절차 진행 및 승인 가능 여부에 대해 충분히 예측이 가능하도록 객관적이고 상세한 양도ㆍ임대 승인 기준 마련이 필요하다.
원문구축 및 2018년 이후 자료는 524호에서 직접 열람하십시요.
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