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표제지
서문(Preface) / 현오석
목차
요약 10
제1장 머리말 15
제2장 과거 공공투자사업 관리의 역사 19
제1절 배경 및 추이 20
제2절 경제기획원(EPB)의 제도 확충 노력 22
제3절 1990년대의 새로운 시도 25
제3장 공공투자사업 비효율적 관리 및 그 원인 27
제4장 공공투자관리 개혁을 위한 제도적인 틀 31
제1절 바텀업(Bottom-up) 예산제도에서 탑다운(Top-down) 예산제도로의 전환 32
제2절 새로운 공공투자관리 제도 33
제5장 공공투자관리 개혁과 성과 35
제1절 예비타당성조사를 통한 효과적인 사업평가 36
1. 예비타당성조사 제도 36
2. 예비타당성조사 성과 40
제2절 중간단계의 관리 강화 및 자본예산 집행 43
1. 사업추진 단계별 총사업비 관리 43
2. 타당성재조사 및 수요예측 재검증 제도 44
3. 총사업비 관리제도, 타당성재조사 및 수요예측 재검증의 성과 46
제3절 사후적 성과관리제도 49
1. 성과목표관리제도 50
2. 사업점검제도: 재정사업 자율평가 51
3. 사업평가제: 재정사업 심층평가 54
제6장 민간투자사업 방식의 적극적 활용 57
제1절 민간투자사업 방식 활용의 배경 및 경과 58
제2절 민간투자사업 현황 60
제7장 개혁의 성공요인 및 교훈 65
제1절 경제위기 이후 공공투자관리 개선에 대한 외부의 요구 67
제2절 기획재정부의 명확한 리더 역할 68
제3절 독립된 조사 및 검토 실시 68
제4절 분석적계층화법(AHP)이라는 명확한 판단모형 제시 69
제5절 조사와 의사결정 과정 공표 71
제6절 표준분석 지침과 매뉴얼 마련 72
제7절 사업주기에 따른 순차적인 개혁 실시 73
제8장 맺는말 75
참고문헌 80
표 2-1. 1994년~1998년중 타당성조사 현황 25
표 5-1. 부문별 예비타당성조사 수행실적 (1999~2009) 40
표 5-2. 부문별 타당한 사업의 비율 (1999~2009) 41
표 5-3. 예비타당성조사 결과 (1999~2002) 41
표 5-4. 예비타당성조사 결과 (2003~2010) 42
표 5-5. 총사업비가 크게 변동된 사업수 46
표 5-6. 총사업비 조정 요인 47
표 5-7. 총사업비 증액요청 변화추이 47
표 5-8. 타당성재조사 부문별 사업수 (2003~2010) 48
표 5-9. 타당성재조사 결과 (총사업비 변동) 49
표 5-10. 성과관리 평가제도 50
표 5-11. 재정사업 자율평가 체크리스트 52
표 5-12. 재정사업평가 결과와 예산배정의 연계 (2007) 53
표 5-13. 재정사업 자율평가 결과 (2008) 53
표 5-14. 재정사업 자율평가 결과 (2009~2010년) 53
표 5-15. 재정사업 심층평가 운용 현황 (2005-2010) 54
표 6-1. 민간투자제도 변천과정과 특성 59
표 6-2. 연도별 SOC 투자규모와 민간 투자비중 60
표 6-3. 전체 수익형(BTO) 민간투자사업 총괄 현황 63
표 6-4. 전체 임대형(BTL) 민간투자사업 총괄현황 64
그림 4-1. 공공투자 집행 절차 34
그림 5-1. 예비타당성조사 절차 37
그림 5-2. 예비타당성조사 내용 38
그림 5-3. 예비타당성조사에서의 AHP 구조 39
그림 6-1. 연도별 SOC 민간투자 규모의 추세 61
그림 7-1. AHP를 통한 정량적, 정성적 기준의 통합 70
그림 7-2. 공공투자관리 개혁 연혁 73
초록보기 더보기
1997년 후반에 한국을 강타한 IMF 금융위기는 한국경제에 막대한 영향을 끼치면서 제2차 세계대전 이후 최악의 경기침체를 촉발했다. 한국 정부는 금융위기의 근본적인 원인 치유와 경제 활성화를 위해 과감하고 결단적인 조치를 통해서 전반적인 구조개혁에 착수했다. 재정과 공공부문 개혁의 초점은 효율성과 투명성 제고를 위해 좀 더 시장지향적인 정책과 전략을 채택하는 것이었다. 정부는 성과주의 관리방식 도입에 힘썼는데, 이는 재정투자의 효율성 가치 제고라는 원칙 하에 공공지출을 관리하자는 취지이다.
구조개혁 작업을 통하여 정부는 공공투자사업의 사전, 중간 및 사후 단계를 통합하는 품질관리 제도 도입을 통해서 공공투자사업의 효율적인 관리에 힘썼다. 당시 기획예산처는 집행부처의 사업선정 과정을 감독하기 위해서 강력하고 실질적이고도 새로운 공공투자사업 평가제도인 예비타당성조사 제도를 도입하였으며, 해당 공공투자사업 재원에 대한 지속적인 모니터링과 평가를 위해서 중간단계에서도 예산과정을 심사하는 절차를 도입하였다. 이 외에도 특별계정의 수와 정부기금을 줄여서 공공투자를 위한 예산편성을 간소화하는 등 다양한 개혁작업을 시도하였다.
결과적으로 초기의 사업성 평가인 예비타당성조사 제도와 중기 단계에서 시행된 총사업비 관리제도는 공공지출의 효율성을 획기적으로 제고하는 것으로 나타났다. 예산부처와 집행부처는 성과관리의 취지와 기능에 대해서 의견이 일치했다. 정부는 2004년에 회계연도 2005년을 목표 시점으로 해서 중기재정계획과 함께 탑다운식 예산편성제도를 도입했다. 중기재정계획을 통해서 집행부처의 기획력을 제고하고 공공투자사업의 우선순위를 정할 필요성과 함께 예산당국의 역할 변화에 대한 필요성도 제기되었다.
본 연구는 지난 10여년간 한국정부가 공공투자사업의 효율적 관리를 위해 실시한 제도적 개혁 과정 및 내용을 설명하고 그 성공요인 분석 결과로부터 납세자의 투자가치(taxpayer's value for money)을 높이기 위한 교훈을 도출하는데 목적이 있다. 효율적인 공공투자사업 관리(PIM: Public Investment Management) 문제는 전반적인 재정사업의 기획, 사업평가, 재원조달, 예산 편성 제도 그리고 이들을 총괄하는 정부 조직 및 인력관리의 거버넌스(governance) 시스템 등 다양한 쟁점들과 직접 연계되어 있다고 할 수 있다. 그러나 본 논문은 다양한 쟁점들을 포괄적으로 다루기보다 자본 투자사업의 기획에서부터 사업평가, 예산집행 및 사후관리에 이르기까지의 '프로젝트 사이클'을 중심으로 소위 자본예산(capital budget)이 어떻게 준비되고 관리되는지에 한정하여 지난 10여년의 개혁사례를 정리한다.
이하 제2절에서는 1997년 IMF 경제위기 이전에 오랫동안 예산당국이 공공지출 및 공공투자사업을 어떻게 관리해 왔는지 그 역사를 살펴봄으로써 경제위기 직후에 어떻게 새로운 개혁이 이루어지게 되었는지 배경을 이해하고자 한다. 제3절에서는 직접적으로 경제위기 직전에 공공투자사업 관리와 관련하여 어떠한 정책 및 경험적 관리 실패가 있었는지 그리고 그 주된 원인이 무엇인지 살펴본다. 제4절에서는 중기재정계획의 도입을 위한 개혁과 최근의 공공투자관리 제도 등 자본예산 편성과 관련한 공공투자관리의 새로운 제도적인 틀을 제시하고, 제5절에서는 예비타당성조사 제도, 총사업비관리 제도, 성과관리제도 등을 중심으로 한국의 공공투자관리 개혁의 변천과 성과를 살펴본다. 특히 예산편성 과정에서 공공투자사업의 선정, 우선순위 결정, 관리가 어떻게 이루어 지는지를 설명하고 새로운 제도의 성과를 평가한다. 제6절에서는 약간 다른 관점에서 공공투자사업 추진과 밀접한 연관이 있는 민간투자사업, 소위 공공과 민간의 파트너쉽 사업, 즉 PPP(Public Private Partnership) 사업의 추진사례 및 제도개선 과정에 대하여 살펴보기로 한다. 부분적이지만 PPP 사업을 여기서 다루는 것은 PPP 사업도 재정사업과 마찬가지로 공공투자사업의 중요한 한 축을 이룬다고 판단하기 때문이다. 개혁의 주요 성공요인을 분석한 제7절에서는 1990년대 말 외환위기 이후 공공투자관리 개혁이 어떻게 성공하게 되었는지 일곱 가지 각도에서 교훈을 도출한다. 마지막 절에서는 향후 성공적인 공공투자관리 제도를 위한 과제와 함께 결론을 도출한다.
지난 10년 간 한국의 공공투자관리 개혁을 성공적으로 이끌어온 주된 동력은 1997년 경제위기 이후 공공투자관리 개선에 대한 외부의 요구가 높아졌고, 공공투자관리 결정의 주된 기능이 집행부처에서 예산부처로 이관됨에 따라 공공조사 과정에 대한 소유권 및 책임 의식이 명확히 확립되고, KDI의 공공투자관리센터가 독립된 조사를 실시하고 조사결과가 상징적인 의미에 국한된 것이 아니고 최종 판단에 진지하게 고려되었으며, 자의적인 해석을 예방하기 위해 분석적 계층화법(AHP)이라는 명확한 판단모형이 제시된 데 크게 기인한다 할 수 있다. 더불어 조사결과와 의사결정의 정확성에 대한 문제제기 위험을 선제적으로 줄이기 위해 조사와 의사결정 과정을 공표하고, 조사에 필요한 표준지침과 매뉴얼이 마련되어 동일한 방법과 데이터 세트의 적용을 규정하고, 예비 타당성조사 개혁을 우선적으로 시행한 후 타당성재조사와 수요예측재조사를 도입하고, 그 후에 성과평가를 실시하는 등 사업주기에 따른 일련의 개혁을 순차적으로 하나씩 효과적으로 진행한 데서 성공요인을 찾아볼 수 있을 것이다.
한국의 공공투자관리 개혁이 성공할 수 있었던 주요 요인들을 살펴보았지만 지난 10여년의 개혁 노력이 모두 성공으로 끝맺은 것은 아니다. 여전히 공공투자관리 효율성 제고와 관련하여 다양한 개선과제가 남아 있으며, 부정적인 성과 혹은 비판에 대해서도 성공요인 못지않게 관심을 기울일 필요가 있다. 예비타당성조사 제도나 타당성재조사 및 총사업비관리 제도의 개선과 관련해서는 제기되는 비판은 제도 운용의 거버넌스 개선에 대한 사항과 평가의 방법론에 대한 사항으로 나뉘어 논의할 수 있다. 제도의 거버넌스와 관련해서는 조사의 대상사업 혹은 면제사업 선정이 보다 명확하게 준칙으로 제시되었으면 좋겠다는 지적과 더불어, 예비타당성조사 제도와 타당성조사 제도의 적절한 역할분담에 대한 과제, 조사과정과 의사결정과정의 분리에 대한 제언, 예산 편성시 투자 우선순위에 대한 별도 검토방안 모색, 예비타당성조사 이후의 사후관리에 대한 제도 구축 등의 쟁점이 제기되고 있다. 평가 방법론과 관련해서는 종합결론 도출방식인 분석적계층화법, 즉 AHP 방법의 개선을 위한 노력, 낙후지역의 지역균형발전 요소 고려방안 개선, 비정형사업의 분석방법론 제시 등과 관련하여 다양한 의견이 개진되고 있다.
특히 성과관리제도가 아직까지 요식적 절차 수준의 범위를 벗어나지 못하고 있다는 비판에 대해서도 적극적으로 개선방안을 모색할 필요가 있을 것이다. 최근 성과관리 평가제도가 공공투자 관리의 진전에 보완적인 역할을 할 수 있다는 인식이 많은 국가에서 확산되고 있는 만큼, 우리나라에서도 향후 성과관리제도가 합리적으로 정착되면 성과계약의 사용이 더 널리 권장될 수 있을 것이다. 집행부처의 장관과 고위급 임원들이 투자사업별로 성과목표를 정하고 경과를 점검하고 문제점을 직접 협의할 수 있을 것이다. 또한 중기재정계획에 따른 예산편성 과정에서도 개선의 여지가 있다고 하겠다. 사업 집행부처의 공공투자사업의 성과관리제도는 향후 더욱 강화되어야 한다. 그리고 각 집행부처의 기획예산 담당국은 각 사업국으로부터 예산 요청금액을 받아서 합친 후 가감없이 이를 기획재정부에 보냈던 과거의 관행에서 벗어나 부처간 정책과 예산 요청액이 조정되는 데 더 큰 역할을 해야 할 것이다. 기획재정부의 역할도 변화해야 한다. 정부 정책을 조정하는 부처로 서 기획재정부는 정책분석 및 장기예측 능력을 강화해야 한다. 투입수단의 통제보다는 성과와 결과물에 초점을 맞춰야 한다.
최근 민간투자사업, 즉 PPP 사업의 증가는 한국의 공공지출과 관련한 투자계정(investment accounting) 규모를 10조원 이상으로 급격히 팽창시키기도 할 만큼 중요성이 증대되고 있다. 그럼에도 불구하고 초창기 민간투자사업에 대한 투자심사 및 관리는 학습효과 부족에 기인하여 많은 문제점을 노정시켰음을 부인할 수 없다. 많은 민간투자사업들이 기존의 전통적인 체계적 재정사업 관리 방식에서 벗어나 새로운 민간투자사업 관리방식 하에서 정착되기 이전에 채택, 추진됨으로써 사업의 기획 및 타당성조사 및 계약방식 등에 있어서 비효율성 및 재정부담 증가라는 문제를 야기한 것이다. 특히 1999년대 말 경제위기 속에서 민간 참여를 촉진하기 위해 최소운영수입보장제도(MRG; Minimum Revenue Guarantee)라는 수요위험 분담방식을 도입함으로써 사업에 수반되는 수요위험을 정부가 거의 대부분 떠안게 되었고, 이로 인해 야기된 추가적인 재정부담 문제는 두고두고 큰 사회적 논란을 야기하고 있다. 다른 한편에서는 아무리 예산이 부족하다고 하더라도 건설보조금이나 세제혜택까지 부여해 가면서까지 민간투자사업을 추진할 필요성이 있는지에 대한 의문도 계속해서 제기된 바 있다. 근본적으로는 민간투자사업은 현재 세대가 미래 세대에게 부담을 전가하는 방식이라는 비판도 간단치 않게 제기되었다.
향후 PPP 사업의 성공적인 집행과 건전한 재정관리를 위해서는 전통적인 재정사업에 대한 공공투자관리와 같이 PPP 사업을 점검하고 통제하는 새로운 재정준칙의 필요성이 대두되고 있다. 살펴본 바와 같이 아직 한국에는 PPP 사업을 위한 재정준칙 마련이 활발히 논의되고 있지 않았다. 그리고 PPP와 전통적인 공공투자관리를 통합해 다루는 문제에 대해서도 충분한 논의가 이루어지지 않고 있다. PPP투자는 공공투자와는 별개로 취급되고 왔으며 정부지출의 직접적인 통제 대상이 아니었다. 그러나 주무부처와 민간사업자간에 재정지원금 규모를 확정하고, 20년에서 30년 동안의 대금지불의무를 계약하고, PPP자산을 정부자산으로 볼 것인지를 정하고, 미래 정부의 우발채무를 예측하기 위해서는 PPP뿐만 아니라 공공투자사업의 재정 적정성과 안정성을 규제하고 유지할 수 있는 통합된 재정준칙의 연구와 수립이 필요하다 하겠다.
최근 선진국의 인프라 투자결정과정을 살펴보면, 재정투자사업과 민간투자사업 중 사업의 추진방식을 결정하는 데 있어서 편향이 없이 VfM만을 고려한 선택이 강조되고 있음을 주목할 필요가 있다. 2010년 4월에 발간된 OECD 보고서 How to Attain Value for Money: Comparing PPP and Traditional Infrastructure Public Procurement에서는 각국의 인프라 투자의사 결정과정을 비교하고, 이를 통해 인프라 투자방식에 대한 결정에 있어서 재정투자방식이나 민간투자방식 중 사전적으로 우선시되는 방식이 없이 통일된 검증절차를 통해 보다 많은 VfM을 가지는 사업방식으로 선택해야 한다고 말하고 있다. 그리고 이를 위해 인프라 투자 결정 초기에 간이 VfM 테스트와 사업추진방식 결정 테스트(procurement option pre-test)를 거쳐서 사업특성에 맞는 적절한 사업추진방식을 결정하기를 권장하고 있다. 이를 통해 각 사업마다 최적의 사업추진방식을 결정하여 최대한의 VfM을 달성할 수 있기 때문이다. 그림7에서는 OECD에서 권장하는 사업추진방식의 결정과정을 보여주고 있다.
사업방식 선정에 있어서 주목할 점은 VfM 평가 및 분석을 사업의 초기단계에서부터 적용한다는 점이다. 이는 민간사업자가 개입된 이후에는 해당 사업을 재정투자사업으로 추진하는 것이 유리하다고 판단되더라도 이미 진행된 협상을 취소하기가 어렵기 때문에 그 이전 단계에서부터 VfM 개념을 도입함으로써 사업방식 선택에 있어서의 유연성을 가져올 수 있다. 호주의 경우는 해당 공공 인프라 및 서비스 조달을 정부재정으로 추진해야 할지, 민간투자사업으로 해야 할지 여부를 초기에 결정할 때 Value for Money 평가, 사업의 투명성, 사업의 책임이라는 세 가지 원칙을 가지고 분석하여 사업방식을 결정한다. 첫 번째로 VfM 평가에서는 민간대안과 비교할 수 있는 PSC(Public Sector Comparator)를 구축하고, 이를 해당 인프라의 생애주기비용을 기준으로 작성하여 두 방식을 비교하게 된다. 이때 사업의 혁신성, 위험의 이전, 자산이용 개선, 소유·관리에서의 시너지 효과, 프로젝트 관리의 개선 등의 항목을 토대로 분석한다. 두 번째로 사업의 투명성 과 사업내용 공개 가능성 등에 대해서 분석을 하고 세 번째로 대상사업에 대한 감사기준, 안전, 프라이버시 문제, 의회 감사 등에 대해 동일한 기준으로 재정투자사업과 민간투자사업을 비교한다. 이 같은 세 가지 원칙을 중심으로 사업추진방식을 초기에 결정하게 된다.
우리나라에서도 현재 예비타당성 조사를 거치는 재정투자사업에 대해 일정 조건을 만족하는 경우 민간투자사업 추진 가능여부와 이에 따르는 VfM 분석을 진행하고 있다. 하지만 OECD 보고서에서 강조하듯이 처음 사업을 기획하는 단계에서부터 사업추진방식에 대하여 중립적인 시각을 가지고 최적의 추진방식을 결정하는 단계를 거치는 방식에 대해서도 적용을 모색해 볼 필요가 있다. 그리고 사업추진방식 결정 시 중립적인 시각에 악영향을 미치는 요인들이 없는지 살펴보고, 만약 있다면 이를 개선할 필요성이 있다. 즉, 사업 제안단계, 타당성 검증단계, 예산반영 단계, 입찰 및 협상 단계, 자금조달 단계, 사업관리 단계, 정부회계기준, 사후평가절차 등에서 특정 사업방식에 대해서 편향을 유도하는 제도는 없는지 검토하여 만약 그러한 제도가 있다면 개선해야 할 것이다.
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