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표제지

서문(Preface) / 현오석

목차

요약 10

제1장 서론 15

제2장 이론적 분석틀 19

제3장 통신 장비 산업 25

제1절 서론 26

제2절 전화 교환기 산업의 지식/기술 체제 27

제3절 고정 전화 교환기의 발전 과정 28

제4절 정부의 역할 29

제5절 이동 통신 기술로의 이행 31

제6절 요약 : 교훈과 정책적 함의 32

제4장 철강 산업: 포스코 사례 35

제1절 서론 36

제2절 철강 산업의 지식/기술 체제 37

제3절 포스코의 성장과 기술 발전 37

1. 초기의 학습과 역량형성 단계 37

2. 첫 번째 확장기(1973-86)와 기회의 창 39

3. 두 번째 확장기(1987-99)와 기회의 창 39

4. 생산성에 대한 국제 비교 39

5. 기술 능력의 향상과 연구개발 효과 40

제4절 정부의 역할 41

1. 공기업 설립과 자금조달 41

2. 새로운 법과 각종 지원 42

3. 중화학공업 육성 정책과 철강수요 확보 43

4. 관세정책 43

5. 민영화 44

제5절 결론 45

제5장 기계산업 47

제1절 서론 48

제2절 기술 체제, 수요조건 및 추격의 장애 요인 49

1. 기술 체제 및 수요조건 49

2. 추격과정의 장애 요인: 부족한 수요와 과소 R&D 50

제3절 정부의 역할과 기업의 전략 52

1. 정부에 의한 산업정책 : 더딘 성과와 개선 52

2. 기회의 창과 기업들의 전략 60

제4절 결론 및 시사점 61

제6장 디지털 TV 산업 63

제1절 서론 64

제2절 디지털 TV 산업의 지식/기술 체제 65

제3절 기술 발전의 과정 66

1. 초기 조건 66

2. 삼성과 LG의 기술발전 과정 67

제4절 정부의 역할 69

제5절 요약 및 정책적 함의 72

제7장 요약 및 정책적 함의: 한국형 기술발전 모델 75

1. 언제 선별적 산업정책이 정당화되는가? 76

2. 불확실성이 큰 기술 체제 하에서는 어떻게 해야 하는가? 77

3. 국가 개입 하에서의 더딘 발전: 자본재 산업 77

4. 외부경제와 전후방 연관 효과의 전형적 사례 78

5. 한국형 기술발전 모델로의 개념화 78

참고문헌 80

표 3-1. 한국 전화 교환 시스템의 발전 26

표 3-2. 통신 장비 산업의 명목 관세율(1966~1993) 31

표 4-1. 포항제철 건설기의 해외 연수 실적 38

표 4-2. 포스코와 선진국의 생산성 비교 40

표 4-3. 포스코와 일본(평균) 생산성 비교(1992년) 40

표 4-4. 포항제철소 건설 자금 조달 내역 42

표 4-5. 철강 제품에 대한 명목 관세율(1966~93) 43

표 4-6. 1998-2000 완전 민영화 직후 포스코 주주 현황 44

표 5-1. 일반 기계 부품 관련 주요 기술 개발 시책 54

표 5-2. 기계 산업의 명목 관세율(1964~1993) 56

표 5-3. 한국, 중국, 일본 부품 산업의 현시 비교 우위 지수 59

표 6-1. 한국 HDTV 개발 프로젝트에서 분업 체계 71

표 6-2. TV에 대한 명목 관세율(1958~1994) 72

그림 2-1. 부문별 혁신시스템(SSI)의 구성 요소 21

그림 5-1. 협력 기업과 거래 시 애로사항 - 대기업 설문 51

그림 5-2. 한국 기계 산업의 수출/수입 추이 58

그림 5-3. 산업 기계, 금속 공작 기계 산업과 생산재 산업의 표준 Balassa 현시 비교 우위 지수 (Standard Balassa Revealed Comparative Advantage(RCA) Index) 59

초록보기

 경제 개발은 기업이 성장하고 역량을 키우면서 산업이 발전하는 과정 속에서 일어난다. 민간 기업 역량 향상의 핵심은 기업이 세계 시장에서 성공적으로 경쟁할 수 있을 때까지 학습 기회를 보장 해 주는데 있다. 이 보고서는 정부의 역할에 초점을 맞추어 4가지 서로 다른 산업에서 이를 가능케 한 여러 방법들을 논의하였다.

주류 경제학에서 종종 정부는 시장에 쓸데없이 개입하여 오히려 더 나쁜 결과를 낳는 '보이지 않는 발'로 묘사된다. 실제로 많은 산업정책의 실패 사례가 존재하는 것이 사실이지만, 그렇다고 해서, 특정한 상황과 조건에서 정부 개입이 바람직한 결과를 낳을 수 있다는 점을 배제할 수는 없다. 이 보고서는 지난 한국의 경험에 기초하여 사례별로 어떤 조건 하에서 어떤 정책 개입이 효과적일 수 있는지에 초점을 맞추고 있다.

산업별로 기술과 시장 조건이 다르기 때문에 정부 개입 역시 달라야 한다는 것이, 산업별 혁신시스템(Malerba 2004)의 분석틀에 입각한, 본 보고서의 이론적 입장이다. 관세에 의한 단순 보호정책에서부터 생산 보조금 지급, 정부출연연구소를 통한 간접적 지원, 연구개발 비용의 분담 및 지원, 정부-민간 공동 연구개발, 국영 기업 설립 등 정부 개입의 수단은 다양하지만 이러한 정책들은 서로 다른 시장과 기술적 환경에 따라 그 효과가 달라질 것이다. 따라서 정부 개입의 조건과 유형을 일반화하여 정리하는 것은 쉽지 않다. 아래는 전화교환기, 철강산업, 공작기계 및 디스플레이라는 4개 산업의 사례로부터 이런 조건과 유형의 일반화를 시도 해 본 것이다.

언제 선별적 산업정책이 정당화되는가?

기술발전 경로가 불확실성이 큰 산업에서는 직접적 선별적 지원/산업정책은 바람직하지 않다. 하지만 기술발전 경로의 불확실성이 적다면 그 만큼 예측이 가능하고 따라서, 선별적 지원/산업정책은 효과적일 수 있고, 특히 기술 발전의 최전방에 가있지 않아 모방 대상이 분명한 후발기업의 경우 더 그렇다. 즉, 기술 혁신의 첨단에 있어 불확실성이 큰 선진국에서는 선별적 지원/산업정책은 적절치 않다. 그러나 후발국 경제에서 제품이 외국 기업에 독점되어 있어 후발국이 독점 가격으로 제품을 사거나 수입해야 한다면 이를 국산화하는 선별적 지원/산업정책은 정당화 될 수 있다. 목표 설정되는 기술은 대개 집중적인 연구개발 투자에 의해 모방이 가능할 만큼 성숙된 기술이기 때문에 불확실성이나 위험이 적고 따라서 이러한 수입 대체적인 선별적 지원/산업 정책은 경제 발전에 효과적일 수 있다.

3장의 TDX 개발 사례가 좋은 예이다. 이 기술은 혁신이 적고 안정적인 특징을 가지고 있는 기술체제이므로 연구개발을 지원하는 형태의 직접적 정부 개입이 정당화 될 수 있다. 하지만 TDX의 사례가 보여주듯이 이 과정도 궁극적으로 민간 기업의 역량을 향상시키는 쪽으로 나아가야 한다. 그 이후에는 한국의 발전 경험에서 보는 것처럼 정부 개입의 필요성은 줄어든다.

불확실성이 큰 기술 체제하에서는 어떻게 해야 하는가?

바로 위의 논의는 불확실성이 적을 때 정부의 선별적 지원/산업정책이 정당화 될 수 있다는 것이다. 하지만 이어지는 문제는 보다 불확실성이 큰 상황이거나 혹은 자국의 기술이 기술적 첨단에 근접했을 때 무엇을 어떻게 할 수 있는가이다. 6장에서 논의된 디지털 TV 발전 사례는 이런 경우 민관 공동 연구개발이 적절한 선택일 수 있음을 보여준다.

불확실한 상황에서 공공연구 조직이나 정부출연 연구기관의 중요한 역할은 적절한 기술의 선택 혹은 표준의 제정과 같이 기술적 불확실성을 줄여주는 활동이다. 디지털TV 컨소시움의 경우, 외국의 최신 연구개발 동향을 파악하는데 정부출연 연구기관의 역할이 매우 중요했으며 이들은 '기술적 감시(Technology Watch)'의 역할을 수행했다(Lee et al 2005). 한편, 출연연은 연구개발 활동의 일부를 수행하고 각기 다른 연구개발 참여자들을 조율하였다. 이 민관 컨소시움은 다양한 분야로부터의 국내 자원을 모으는 마당 역할을 하였으며 특히 새로운 지식의 원천인 대학도 여기에 참여할 수 있도록 하였다. 이러한 공유 마당이 없었다면 민간 기업들간의 지식 공유는 불가능하거나 아주 제한적이었을 것이다. 또 하나의 정부의 역할은 민간 기업만으로는 상업성의 불확실성 때문에 유지되기 어려운 거대 연구개발 프로젝트에 장기지속의 타당성을 부여하는 것이었다.

국가 개입 하에서의 더딘 발전: 자본재 산업

일반적으로 자본재 산업, 특히 공작 기계는 기술의 혁신 빈도가 낮고 가변성도 낮아 후발국이 추격하기 용이할 것이라고 생각하기 쉽다. 하지만 실제 이 분야에서 추격은 매우 어렵거나 아주 느리게 일어났다. 5장에서는 이러한 어려움의 몇 가지 원인을 분석하였다. 우선 이런 자본재 산업에 종사하는 중소기업은 최종소비재를 조립 생산하는 대기업에 납품하는 전문공급자이다. 따라서 생산 기업과 수요 기업 사이의 상호 접촉에 의해 축적되는 암묵적 지식이 매우 중요하다. 그러나 국내의 수요자 대기업은 국산 자본재의 낮은 품질 때문에 그것을 사용하길 꺼린다. 이런 상황에서 정부가 국산 자본재의 사용을 권유하는 것은 효과적일 수 없다. 게다가 국내 수요 기업들이 싼 값에 해외 자본재를 사용하길 원하므로 정부는 높은 관세율을 부과하여 국내 자본재 시장을 보호할 수도 없다.

이러한 고유한 문제점에도 불구하고 한국은 자본재 산업에서 여러 성공적인 기업을 배출하며 느리지만 점진적인 추격을 달성하였다. 5장에서는 이러한 성취의 원인으로 정부의 노력, 틈새 시장으로서의 범용 기계 시장의 존재, BRICs로 대표되는 신흥 시장의 등장, 공작 기계에 정보기술과 디지털 기술의 도입 등을 들고 있다. 이는 자본재 산업의 정책 개입에 있어 단기간의 처방보다는 장기간의 일관된 개입이 중요하다는 것을 보여준다.

외부 불경제와 전후방 연관 효과의 전형적 사례

시장 실패가 만연하여 사적 수익률과 사회적 수익의 차이가 벌어지는 외부불경제가 상당히 존재하는 경우에는 주류경제학 입장에서도 정부 개입이 정당화된다. 한국 정부가 포스코를 설립하여 철강 산업을 육성한 것이 이러한 사례에 해당한다고 볼 수 있다. 무엇보다도 당시 한국경제의 여건하에서 철강 산업은 매우 수익성이 불확실한 산업이기에, 민간 기업이 나서서 하기에 어려운 산업이라는 점에서 시장실패가 존재하였다. 또한 철강은 여러 산업 생산에 투입물로 사용된다. 철강은 규모의 경제 효과가 크기 때문에 과거 한국 철강 시장의 규모가 작았던 상황에서 철강 생산이 민간 기업에 의해 이루어졌다면 독점에 의해 가격은 너무 비싸고 생산량은 너무 적었을 것이다. 또한 단순히 강철을 수입하는 것은 전후방 연계효과에서 오는 이득을 얻을 수 없게 한다. 이런 상황에서 정부가 국영 기업을 설립해 시장에 진입한 것은 합리적인 선택인 것으로 보인다.

강철 생산 기술은 오래되고 성숙된 기술이므로 기술적 불확실성은 낮았다. 게다가 4장에서 논의된 것처럼 한국 강철 산업의 성공적 진입은 1,2차 오일쇼크로 인한 세계 경제 침체 기간에 생산 설비의 가격이 하락한 것에 도움을 받았다. 철강 수요는 자동차, 조선 및 기타 철강 사용 산업을 육성하려는 정부와 민간의 노력에 의해 확보되었다. 최종적으로 포스코가 충분한 국제 경쟁력을 확보하자 이 국영기업은 민영화 되었다.

한국형 기술발전 모델로의 개념화

위에서 논의한 4가지 관점은 다양한 조건 별로 효과적인 정부 개입의 유형을 제시한다. 하지만 우리는 또한 이들 경험을 기초로 좀더 포괄적인 개념화를 시도할 수 있다. 이들 사례를 통해 한국형 기술발전 모델의 원형을 찾는다면, 그것은 삼자(정부출연 연구기관: Government research institutes, 민간 기업: Private firms, 정부: Government) 간의 협력을 통해 만들어지는 GPG 모델이 될 것이다. 이 세 기관은 각 조건과 프로젝트의 성격에 따라 각자의 서로 다른 역할을 수행한다. 즉, 모든 기술 발전은 연구개발, 생산, 시장이라는 세 요소를 포함하고 있는데, GPG 모형 이란, 정부출연 연구소가 연구개발을, 민간 기업이 생산을, 정부가 직접적인 조달 정책이나 관세 보호 등의 형태로 시장 확보를 담보해주는 모형이다. 이렇게 상정하면, 다른 부문이나 상황에 적합한 정부의 역할은 이 원형 모델의 변형이라고 보면 되고 아래 설명과 같이 이해하면 된다.

우선, 첫 번째로 TDX의 경우는 가장 전형적인 GPG 모델의 사례이다. 이를 GPG1 이라고 하면, 다음으로는 민간 기업과 공공기관의 역량 수준에 따라 여러 변형 모델이 존재한다. GPG 모델의 좀 더 발전된 첫째 형태는(이를 GPG2라 하자), 디지털 TV와 CDMA의 사례가 여기에 해당된다고 볼 수 있다. 이 유형에서는 민간기업이 연구개발의 주된 역할을 담당하고, 공공연구기관은 연구개발의 일부 비용과 위험을 분담하되, 기술 트랜드를 관찰하고 대학교수를 포함한 다양한 행위자를 한 곳에 모으고 상호 조정하는 역할을 맡는 유형이다. 이런 GPG2는 민간 기업의 연구개발 역량이 어느 정도 이상 도달했을 때 가능하다. 5장에서 다룬 공작기계 산업도 GPG2 유형에 속한다고 할 수 있다. 즉, 이 경우 직접적으로 공공연구소가 직접 연구개발을 담당하는 경우는 적었으며, 정부의 역할은 중소기업을 선정하여 연구개발 자금을 지원하고 거기서 나온 결과물이 국내 수요자 기업들에게서 채택될 수 있도록 하는 것이 주요 내용이었다.

GPG 모델의 또 다른 변형 모델은 정부 기관이 연구개발과 생산 모두를 하는 경우인데 이는 민간 기업의 능력이 없거나 프로젝트의 성격상 연구개발 보다는 생산이 중요한 경우에 해당된다. 이를 GPGO라고 할 수 있는데, 사실 이러한 유형은 GPG가 아니라 실제로는 가운데 P 즉 민간 기업의 역할이 빠진 GG 모델이다. 포스코의 경우가 여기 해당한다.

GPG0 모델의 반대는 GPG3 모델인데 이것은 사실상 첫 번째 G 즉 정부 출연 연구기관의 R&D 역할이 빠진다는 점에서 PG라고 할 수 있는 모델이다. 현대 자동차라는 민간 기업에 의해 이룩된 한국 자동차 산업의 발전이 그 예이다. Lee and Lim(2001)이 논의한 바와 같이 자동차 산업의 발전에서 정부의 역할은 관세 보호를 통한 유치산업 보호 수준에 머물렀다. 연구개발 투자는 현대 자동차나 민간 기업에 의해 이루어졌다.

요약하면 한국의 경험에 근거해 볼 때, 우리는 기술 발전을 위한 정부의 개입을 4가지 유형으로 나눌 수 있다. 1) 정부가 시장을 확보하고 국영 기업을 통해 연구개발과 생산 모두를 담당하는 GPGO 모델, 2) 정부 출연 연구기관이 연구개발을 담당하고 민간 기업이 생산을 담당하는 GPG1 모델, 3) 민관 공동연구개발을 하되 민간 기업이 주도적 연구개발 활동을 수행하는 GPG2 모델, 4) 민간 기업이 연구개발과 생산 모두를 담당하는 GPG3 모델이 그것이다. 이러한 모든 유형에서 관찰되는 최소한의 정부 기능은 정부 조달 정책의 형태로 초기 시장을 확보해 주거나 관세로 국내 시장을 보호해 주는 것이었다. GPG1 부터 GPG3까지의 세 유형에서 나타나는 정부출연연구소의 역할은 Choi et al(2010: ch. 5)에서 다룬 세가지 단계별 구분과 비슷하다.

위에서 민간 기업의 역할이 증대되는 순으로 4가지 모델을 서술했지만(즉, GPG0 - GPG1 - GPG2 - GPG3), 실제로 이 순서대로 현실에서 나타나거나 혹은 이런 순서로 정책이 집행되어야 하는 것은 아니다. 실제로 현대 자동차의 GPG3 모델은 디지털 TV의 GPG2 모델보다 먼저 나타났다. 따라서 우리의 모델은 전통적인 기술 발전 단계론의 시각과는 다르다. 후발자의 입장에서 위의 모델 순서를 따를 필요는 없고 후발국은 그들의 특수한 상황과 민간 기업의 역량, 기술 및 시장의 체제에 따라서 적절한 모델을 선택하여야 한다는 것이 우리의 주장이다.

위에서의 정리에서 초점은 정부의 역할이었지만, 위에서 다룬 네 유형에서 공통적 요소를 뽑는다면 그것은 어느 경우에나 외부지식기반에 대한 접근이 중요하다는 것이다. Lee(2005)에서 강조 되었듯이, 외부지식에 대한 접근이나 학습없이 후발자가 고립적으로 기술개발을 시도하는 경우는 실패의 위험이 크고 비용도 많이 든다. 일반적으로, 한국의 과거 경험에서 보면, 외국기업에서의 연수, OEM, 라이센싱, 합자회사 설립, 해외R&D기지, 공동연구개발 등 다야한 방법으로 외국지식 기반에 대한 접근을 시도하고 학습의 창구로 활용하였다.

이런 모든 사례에서 결국 기술능력의 담지자는 민간기업이라는 점에서, 한국형 기술발전 모델은, 정부의 지원, 외부지식에의 접근, 민간기업의 노력이라는 세 요소로 구성되어 있다고 정리할 수 있겠다. 다만, 이 삼자의 구체적 역할과 비중은 분야별로 단계별로 달랐다.

가상서가

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  • 외부기관 원문 발행년도 [PublicationYear] :2012
  • 자료명/저자사항 [_TI] :(2011 경제발전경험모듈화사업)4개 제조업 부문의 기술능력 개발 사례 / 지식경제부, 서울대학교 경제추격연구소 [편]
  • 자료명/저자사항 [TI] :(2011 경제발전경험모듈화사업)4개 제조업 부문의 기술능력 개발 사례 / 지식경제부, 서울대학교 경제추격연구소 [편]
  • 발행사항 [PublicationStatement] :과천 : 서울 : 기획재정부; KDI국제정책대학원, 2012
  • 청구기호 [CC] :전자형태로만 열람 가능함
  • 자료실 [DataCenter] :전자자료
  • 형태사항 [Form] :87 p. : 표 ; 26 cm
  • 총서사항 [AseriesStatement] :(Knowledge Sharing Program )
  • UCI [UCI] :G901:A-0006484080
  • 표준번호/부호 [ISSN] :ISBN: 9788993695632
    ISBN: 9788993695069(전40권)
  • 제어번호 [CN] :MONO1201421606
  • 주기사항 [CycleMatter] :
  • 원문유무 [ISDB] :1
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  • 관련자료 [KRMLINK] :
  • 발행지 [PP] :과천 : 서울
  • 발행자 [Publisher] :기획재정부 ; KDI국제정책대학원
  • 모체자료 [PregnantMotherData] :
  • 발행년 [PD1] :2012
  • 판사항 [EditionStatement] :
  • 부록/보유자료 [SupplementAndHoldingMaterials] :
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