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표제지
Preface(서문) / 김주훈
목차
요약 11
제1장 한국의 민간투자제도 15
제1절 추진 배경 16
제2절 법률 체계 18
1. 법률 위계 18
2. 다른 법률들에 따른 인허가 의제 19
제3절 의사결정 관련 주요 기관 20
1. 기획재정부와 민간투자사업심의위원회 20
2. PPP Unit의 설립: 공공투자관리센터(PIMAC) 21
제4절 사업추진절차 21
1. 민간투자사업 대상시설 21
2. 사업추진 방식 23
3. 사업추진 주체 24
4. 특수목적법인(SPC)의 설립 24
5. 부대사업의 시행 25
6. 관리운영권 25
7. 공익을 위한 처분 25
8. 국가관리사업과 자체관리사업 26
제5절 정부지원제도 26
1. 토지수용을 위한 정부지원 27
2. 건설 보조금 27
3. 세제혜택과 규제완화 28
4. 입찰비용보상 28
제6절 위험분담제도 28
1. 최소운영수입보장과 초과운영수입환수 28
2. 최소운영수입보장제도를 대체하는 새로운 위험분담구조 30
3. 산업기반신용보증기금 30
4. 매수청구권 30
5. 해지시 지급금 31
제7절 실시협약 종료 31
1. 중도해지 절차와 사유 31
2. 해지시 지급금 산정 방법 31
제8절 민간투자사업 분쟁조정위원회 32
제9절 훈련 및 교육 프로그램 33
제2장 민간투자사업 추진 동향 35
제1절 수익형 민자사업(BTO) 36
1. 일반 동향 36
2. 투자규모 및 재정지원 38
3. 정부고시사업/민간제안사업 39
4. 사업수익률 41
5. 최소운영수입보장 41
제2절 임대형 민자사업(BTL) 43
제3절 사회기반시설 채권 및 인프라펀드를 통한 자금조달 44
1. 사회기반시설 채권 44
2. 인프라펀드 44
제3장 민간투자사업의 성과:효율성 개선 및 국가경제 기여효과 45
제1절 방법론 46
1. 사용자 관점 47
2. 사업시행자 관점 48
3. 정부 관점 48
제2절 실시협약에 대한 재무분석 48
1. 사용자 관점 48
2. 사업시행자 관점 50
3. 정부 관점 53
제3절 실시협약 조항 분석 55
1. 사용자 관점 55
2. 사업시행자 관점 55
3. 정부 관점 56
제4절 요약: 비용절감과 효율개선 57
제5절 민간투자사업의 경제성장효과 57
제6절 민간투자사업의 후생효과 61
제7절 민간투자사업의 VFM 제고(재정부담 완화)효과 62
1. 분석 1: BTO 사업 66건에서 추정된 VFM 제고 62
2. 분석 2: BTO 사업 실시협약 11건에서 실현된 VFM 제고 63
3. 분석 3: BTL 사업 실시협약 30건에서 실현된 VFM 향상 63
제4장 핵심 성공요인과 교훈 65
제1절 경제위기 이후 민간투자사업을 통한 VFM 제고에 대한 요구 66
제2절 재정당국의 선도적인 역할 수행 67
제3절 민간투자사업과 재정사업에 대한 통합적 평가체계 수립 68
제4절 PPP 전담기구(PPP Unit)의 역할: PIMAC 70
제5절 분석을 위한 표준지침과 매뉴얼 개발 71
제6절 민간투자사업에 대한 재정부담 관련 세이프가드 설정 71
제7절 민간투자사업 조달 및 시행의 기준강화 73
제5장 결론: PPP는 올바른 선택인가? 75
참고문헌 78
표 1-1. 한국 민간투자제도의 발전과정 및 주요 특징 18
표 1-2. 민간투자사업 대상시설(2012.10월 현재) 22
표 1-3. 최소운영수입보장과 초과수입환수 수준(실시협약의 예상수입 대비 %) 29
표 1-4. 수익형 민자사업 해지시 지급금 산정방식(2012.4) 32
표 1-5. 임대형 민자사업 해지시 지급금 산정방식(2012.4) 32
표 2-1. 사업부문 및 추진단계별 BTO 사업현황(2010년 현재) 37
표 2-2. 운영중인 국가사업에 대한 연간 최소운영수입보장액 42
표 2-3. 실시협약이 체결된 BTL 사업 건수와 투자비(2011년 9월 현재) 43
표 3-1. 민간투자사업에 대한 이해당사자들의 관점: 사용자, 사업시행자, 정부 47
표 3-2. 연도별 민간투자사업 입찰자 수 50
표 3-3. 수요예측 편의의 영향 52
표 3-4. BTO 도로사업의 적정프리미엄 분석 결과 52
표 3-5. BTO 철도 및 항만사업의 적정프리미엄 분석 결과 53
표 3-6. A사업에 대한 정부보조금 비교 54
표 3-7. B사업에 대한 정부보조금 비교 54
표 3-8. 공익보호와 관련한 정부의 역할 55
표 3-9. 지침: 사업시행자의 위험과 수익 55
표 3-10. BTO사업 해지시 지급금 가이드라인 56
표 3-11. 민간투자사업기본계획 지침 상의 품질관리 및 최소운영수입보장 관련 정부 위험의 변천 56
표 3-12. 건설투자의 비중 58
표 3-13. 건설기성액의 증가율(명목금액 기준) 58
표 3-14. 유형에 따른 민간투자의 비중 59
표 3-15. 도로 민간투자사업의 세수 현황 59
표 3-16. 성장효과 추정 61
표 3-17. 14개 도로사업의 개통 지연에 따른 부의 편익 61
표 3-18. 분석 1: 66개 BTO사업의 VFM 제고 62
표 3-19. 분석 2: BTO 사업 실시협약 11건에서 실현된 VFM 제고 63
그림 1-1. 민간투자사업 정부지원 및 위험분담제도 26
그림 2-1. SOC 재정투자 대비 SOC 민간투자 비중 37
그림 2-2. 사업부문별 BTO 사업 건수 38
그림 2-3. 사업부문별 BTO 사업 투자금액 38
그림 2-4. 연도별 BTO 민간제안사업 접수 건수 39
그림 2-5. 연도별 BTO 정부고시 및 민간제안사업 고시(공고) 건수 40
그림 2-6. 연도별 BTO 정부고시 및 민간제안사업 협약체결 건수 40
그림 2-7. BTO 도로사업의 수익률 추세 41
그림 3-1. 민간투자사업 효율성 분석 방법 47
그림 3-2. 재정사업 도로 통행료 수준 대비 민간투자사업 도로 통행료 수준 49
그림 3-3. 재정사업 철도 사용료 수준 대비 민간투자사업 철도 사용료 수준 49
그림 3-4. BTO 도로사업의 적정 프리미엄 산정결과 51
그림 3-5. 실시협약의 체결 57
그림 4-1. 재정사업과 민간투자사업의 통합평가체계 70
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Public-Private Partnership(이하 "PPP')에 대해 전 세계적으로 표준화된 정의는 없다. 경제협력개발기구(OECD, 2008년) 정의는 다음과 같다. PPP는 정부와 하나 이상의 민간부문파트너 사이에 이루어지는 계약이다. 이 계약에 따라 정부의 공공서비스 제공이라는 목표가 민간업체의 수익창출이라는 목표와 일치시키도록 하는데, 이러한 계약구조를 통한 효율성은 민간측에 위험을 충분히 이전했는지 여부에 달려있다. 한편 영국은 PPP를 다음과 같이 정의한다. "공공부문과 민간부문간의 공동 작업으로 대표되는 방식이다. 가장 넓은 의미에서，이는 정책, 서비스, 인프라를 구현하기 위하여 업무 협력 및 위험 공유를 포함하여 민-관 부문 접점을 넘나드는 모든 유형의 협력을 가리킬 수 있다."(영국 재무부, 2008년) 영국에서 가장 보편적인 PPP 형태는 'PFI(Private Finance Initiative)'이다. 이것은 공공부문이 장기계약을 맺고 민간부문으로부터 서비스를 구매하는 방식을 가리킨다.
한국의 대표적인 PPP사업인 '민간투자사업'에 대해 민간투자법에서는 다음과 같이 정의하고 있다. (전통적으로 재정으로 건설하고 유지해 온) 도로, 항만, 철도, 학교, 환경 시설 같은 사회기반시설을 민간 자본으로 건설하고 운영함으로써 민간부문의 창의성과 효율성을 활용하는 사업이다. 민간투자사업은 1994년 '사회간접자본시설에 대한 민자유치 촉진법'이 제정되면서 한국에 처음 도입되었다. 이 법은 1998년 12월 '사회간접자본시설에 대한 민간투자법'으로 개정되어 많은 사회간접자본(SOC) 사업에 대한 민간투자를 더욱 촉진했다. 이후 2005년 또 다른 법 개정을 통해, 민간이 시설을 건설하고 직접 운영하게 하는 기존의 건설-이전-운영(BTO) 방식의 사업에 추가하여, 민간이 시설을 건설하고 이를 정부에 임대하는 건설-이전-임대(BTL)라는 서비스구매 형태의 사업방식이 도입되었다. 민간투자사업 참여자의 범위와 방식은 이후 지속적으로 확대·다양화되어 왔다.
민간투자제도를 활성화하기 위한 정부의 10여 년에 걸친 노력 및 지원의 결과, 한국의 민간투자시장은 안정적이고도 매우 수익성 높은 금융시장으로 발전하였다. 이러한 노력에 힘입어 민간투자사업은 부족한 정부 재원을 보완하여 자금을 조달하는 중요한 수단으로 위상을 다졌다. 2011년 말 현재 진행 중인 민간투자사업은 약 600건이다. 이 가운데 BTO 사업 약 150건, BTL 사업 약 250건이 완공되어 현재 운영되고 있다. 최근 한국에서는 민간투자사업을 관리하기 위한 건실한 재정관리시스템을 마련해야 한다는 목소리가 높아지고 있다. 민간투자사업은 오랫동안 재정 투자와는 별개로 관리되어 왔으며 정부지출과 관련한 회계처리와 규제에서 벗어나 있었다. 이러한 측면에서 민간투자사업과 관련한 독특한 정책 이슈들이 많다. 이를테면, 주무관청과 사업시행자간에 정부 보조금 규모를 결정하는 문제, 향후 10〜20년간 정부부담을 유발하는 계약을 체결하는 문제, 민간투자사업의 자산을 정부자산으로 인식할지 여부에 대한 문제, 그리고 향후 기대되거나 불확정적인 정부수입을 예측하는 문제 등이 그것이다. 민간부문의 적절한 참여 수준, 예산 대비 투자 비중, 사업 선정 기준 등을 정의하는 재정준칙을 개발할 필요가 있다. 현재 검토 중인 방안으로는 민간투자사업 추진 및 투자 계획을 중기 재정 계획상의 정부 예산안에 연동시키는 것이다.
이 연구의 목적은 (1) 민간투자사업의 제도적 기반 및 지난 10년에 걸쳐 제도를 구축하고 관리해 온 한국 정부의 혁신노력을 설명하고, (2) 정부부문의 투자 적격성(Value for Money; VFM)을 증진하고자 하는 과정에서 얻은 성과와 교훈을 알아보는 것이다. 본 보고서 내용의 일부는 저자들이 아시아개발은행 보고서(2011)를 통하여 기 발간한 'Public Private Partnership Infrastructure Projects: Case Studies from the Republic of Korea' 보고서의 내용을 바탕으로 연구가 이루어졌다. 특히 보고서의 제2장 및 제4장 내용은 대부분 아시아개발은행 보고서 내용을 업데이트 하는 수준에서 다루어졌다. 동 보고서의 내용은 2010년 이후의 제도 및 정책 변경 내용을 상세하게 다루고 있지 않으므로 많은 부분에서 이후의 제도 및 정책 변경 내응을 업데이트 하였다. 더불어 본 보고서는 아시아개발은행 보고서 내용과는 달리 신규로 제5장 및 제6장을 작성함으로써 한국 민자제도 및 정책의 성공요인과 교훈을 상세하게 찾아보고자 했다.
이 책의 제2장에서는 한국 민간투자사업에 대한 제도적 기반을 구체적으로 살펴본다. 여기서 다루는 주제는 (1) 민간투자사업을 위한 법률 체계, (3) 의사결정 기관, (3) 조달 절차, (4) 토지수용을 위한 정부지원，(5) 금융 및 세금 혜택，(6) 실시협약 해지 조건, (7) 민간투자사업 분쟁조정위원회, (8) 역량구축을 위한 훈련 및 교육 프로그램 등이다.
제3장에는 민간투자사업 추진의 추이와 현황이 요약되어 있다. 2010년 말 현재 BTO 199건과 BTL 396건 등 총 595건이 고시되어 착수되었다. 이 논문에서는 사업의 수(국가관리사업, 지자체 관리사업, 정부고시，민간제안 등을 포함)와 이들 사업에 대한 정부의 재정 투입을 계산하고 추산한다. 운영수입보장(MRG)에 따르는 불확정 채무 문제도 다룬다.
제4장에서는 민간투자사업 추진을 통한 비용절감과 효율성 증대의 효과를 검토한다. 이번 연구에 앞서 한국 민간투자사업의 성과에 관한 조사는 거의 없었다. 이 장에서는 미시경제 실증분석을 통해 민간투자사업의 경제적 효율을 평가한다. 뿐만 아니라 민간투자사업이 국가경제에 기여한 효과를 제시한다. 민간투자사업이 한국의 경제성장과 후생에 미친 효과에 대한 분석을 수행한다.
제5장에서는 한국의 민간투자제도의 성공과 관련된 주요 원동력을 분석하고 교훈을 끌어낸다. 지난 10년 간의 제도개선에서 얻은 교훈을 바탕으로 민간투자사업의 성공적 추진에 중요한 역할을 한 요인들을 조명한다.
제6장에서는 한국의 민간투자제도 운용 경험에서 도출된 교훈을 제시하고, "민간투자사업은 올바른 선택인가?"라는 질문을 던지면서 향후 민간투자사업의 지속적 추진과 효율적 관리를 위한 과제들을 살펴본다.
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원문구축 및 2018년 이후 자료는 524호에서 직접 열람하십시요.
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