국회전자도서관

자료명/저자사항: 대통령 정책의제의 성패(成敗) / 이강래 저

발행사항: 파주 : 형설출판사, 2017

청구기호: 352.23 -17-4

자료실: [서울관] 서고(열람신청 후 1층 대출대)

형태사항: 270 p. : 삽화, 도표 ; 26 cm

표준번호/부호: ISBN: 9788947281355

제어번호: MONO1201710074

주기사항: 참고문헌: p. 260-270

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머리말

1990년 이후 국정의 운영방식이 거버넌스(Governance) 패러다임으로 전환되면서 국회, 시장(기업), 시민단체(NGO) 등과 협치의 국정운영 방식이 중요시되고 있다. 즉, 국가가 국정을 운영함에 있어 정책과정에 다양한 이해관계자들을 충분히 참여시키고 이들과 지속 적인 토론을 통해서 합의점을 좁혀 소수의 의견도 존중되도록 하기 위한 것이다. 이렇게 충분한 참여와 숙의를 통해 합의를 이끌어내는 것이 바로 1951년 라스웰(Lasswell)이 주장한 ‘인간의 존엄성 실현’이라는 민주주의 정책학이다. 최고의 의사결정기관인 국회와 최고의 정책결정자인 대통령의 참모로 정책과정에 직간접으로 참여하며 오랜 기간 실무경험을 쌓아온 저자에게 어느 날 문득 의문이 생겼다. 왜 어떠한 법안은 국회에 상정된 지 한 달여 만에 통과되어 집행되는 반면, 다른 법안은 수년째 통과되지 못하다가 결국 국회 회기가 끝나면서 폐기되는 것일까? 국회에 상정되는 수많은 법안 중에서도 특히 대통령의 관심 법안의 경우에 대해 더 많은 궁금증이 있었다. 왜냐하면 선거를 통해 국민이 선택한 대통령의 관심 정책은 국민의 생활과 국가발전에 지대한 영향을 미치기 때문이다. 이와 같은 의문과 궁금증이 본 연구를 시작하게 된 계기가 되었다. 사실 좀 더 구체적인 의문은 ‘왜 성공하는 대통령은 없을까?’이다. 대통령의 정책의제가 국회를 통과해 집행을 통한 평가를 받아야 하지만 많은 정책들이 시행되기도 전에 많은 논란만 일으키고 결국 집행조차 되지 못하고 폐기되기 때문이다.

과거 역대 대통령 중에 ‘성공한 대통령’이라는 수식어가 많이 붙는 사람은 아마도 박정희 전 대통령일 것이다. 과연 박정희 전 대통령이 21세기 현재의 대통령이었다면 어땠을 까? 분명한 것은 과거의 일방적인 소통방식으로는 성공하지 못했을 것이다. 정책연구 측면에서 성공적인 대통령을 논할 때 대통령 주요공약(국정과제)의 형성과 집행이 얼마나 잘 이루어졌는지로 평가할 수 있다. 그래서 본 연구는 대통령의 정책의제의 채택 영향요인과 입법적 성공요인을 중심으로 하였다.대통령의 정책의제(국정과제)에 대한 입법 통과는 의회와의 관계 속에서 대통령의 설득력과 협상력에 달려 있다고 할 수 있다. 다시 말해 대통령의 입법의제를 성공시키기 위해서는 대통령과 국회의 소통 및 협력적 관계의 유지가 관건이라 할 수 있다. 특히 분점정부 상황에서 대통령과 야당과의 소통은 더욱 중요시되고 있다.

본 연구는 대통령과 국회와의 관계가 더더욱 중요한 현 시점에서 정책의 유형별 차이에 따라 대통령 정책의제의 채택 여부 및 그 영향요인이 다를 것이라는 문제의식으로부터 시작되었다. 왜냐하면 권위주의 정부시기에 대통령의 입법의제는 거의 대부분 입법화되었으므로 정책유형별 입법화의 성공요인의 차이를 규명하는 것이 의미가 없기 때문이다. 대통령의 정책의제는 국민적 관심과 그 중요성이 부각됨에도 불구하고 대표적인 정책 행위자인 대통령의 정책의제와 정책 채택에 관한 연구가 아직까지 거의 이루어지지 못하고 있는 것이 현실이다. 따라서 본 연구는 대통령의 정책의제를 정책유형별로 구분하여 입법화의 영향요인을 규명하려는 국내 최초의 연구라 할 수 있다. 특히, 본 연구에서는 대통령의 관심이 높은 정책의제를 연구함으로써 대통령이 어떠한 정책유형에 관심이 많았으며, 의회와의 관계 속에서 어떠한 정책유형이 의회 통과가 쉬운 지와 대통령의 정책의제 채택에 미치는 정치·경제적 환경요인을 살펴보았다. 국내·외 선행연구를 검토해 보았을 때, 국내연구는 해외연구보다 그 수가 절대적으로 적을 뿐만 아니라 정책유형에 따른 연구는 아직까지 이루어지지 않고 있다. 해외연구는 두대통령 제도(Two Presidencies) 등을 통하여 정책유형을 국내정책과 대외정책 등으로 구분 하여, 입법적 통과요인을 살펴보고 있으나 국내에는 이러한 논의가 전무하다. 다만, 국회 제출법안을 정책유형별로 분류한 연구가 몇 편 있을 뿐이다. 또한 대부분의 입법화와 관련된 연구도 국회를 중심으로 이루어졌으며, 대통령 정책의 제의 입법화 성공요인에 관한 소수의 국내연구도 정부제출법률안을 대상으로 분석했다는 한계점을 가지고 있다. 왜냐하면 정부제출법률안은 각 부처의 크고 작은 법안 모두가 포함되어 있어 대통령의 관심 법안으로 보는 것은 부적합하며, 우회입법도 미포함 되어 있기 때문이다.본 연구는 기존의 연구에서 나타난 정부제출법률안의 한계를 극복하고자 대통령의 의중이 담긴 국정과제와 직결된 ‘정부중점법안’을 가지고 국회 의안정보시스템과의 매칭 작업을 통해 자료를 분석하였다. 따라서 대통령의 정책의제에 관한 연구의 절대적 부족과 다소 제시된 연구의 한계점을 인지하여 본 연구를 진행하게 되었다. 무엇보다 본 연구는 대통령의 권력과 정치적 갈등에 따라 정책유형별 입법화의 가설을 설정하여 검정했으며, 정책유형별 특성 역시 정치적 환경에 따라 입법화의 가능성이 달라질 것이라는 관점에서 더욱 심도 있는 분석을 시도하였다. 대통령 정책의제에 관한 기존 연구 자료의 한계를 극복하고 정책유형을 심도 있게 분석 하여, 대통령 정책의제의 채택요인을 살펴보았다는 점이 기존 연구들과의 차별성이라 하겠다.

본 연구는 정책유형별로 대통령의 영향력과 성공요인이 상이할 것이라는 전제 아래 정책유형별로 가설을 도출하고, 유형별 성공요인을 추출하여 비교분석을 시도하였다. 그리고 이를 통해 정책유형에 대한 논의 중 로위(Lowi)의 분배, 재분배, 규제, 구성의 유형을 중심으로 기존 연구들을 검토하였다. 먼저 로위가 강제의 적용영역과 강제의 가능성에 따라 분류한 재분배정책, 분배정책, 규제정책, 구성정책으로 분류한 정책유형을 수정하여 대통령의 권한과 정치적 갈등으로 재구성한 스피처(Spitzer)의 정책유형를 토대로 분석하였다. 따라서 이들 정책유형에 대한 대통령의 권한과 정치적 갈등의 정도에 따라 대통령 정책의제의 국회통과율이 차이가 날것이라는 가설을 설정하고, 이를 검정하기 위한 실증적 분석을 시도하였다. 일반적으로 정책유형별 분류는 정책의 성격에 따라 어떤 결과를 가져오는지에 대하여 예측이 가능한 이론을 제공해 준다. 하지만 정책대상집단의 입장에서 이러한 정책유형별 법안을 어떻게 바라보는지는 알 수 없어 이에 대한 한계가 존재한다.
따라서 본 연구에서는 정책대상집단의 차원에서 슈나이더 & 인그램(Schneider & Ingram)이 분류한 사회적형성이론을 통해 정책대상집단과 정책성격에 따라 정책결정이 어떠한 영향을 받게 되는지 함께 살펴보았다. 즉 정책대상집단을 규제대상과 수혜대상으로 구분하여 규제대상과 수혜대상의 사회적 형상이 긍정적인지 부정적인지, 권력의 크기가 큰지 작은지에 대한 구분을 통해 대통령의 정책의제가 국회에 통과되는데 있어서 어떤 영향력의 차이를 가져오는지 분석하였다. 그 밖에도 정치적·경제적 환경, 입법전략, 잔여임기 등의 요인이 대통령 정책의제 채택에 어떻게 영향을 미치는지 살펴보았다. 본서는 저자의 박사학위논문 ‘대통령 정책의제 입법적 성공영향요인에 관한 연구’를 바탕으로 수정 보완하여 작성되었음을 밝힌다. 끝으로 본 연구를 처음부터 끝까지 많은 관심과 열정으로 지도해 주신 박형준 교수님께 감사의 말씀을 전하고 싶다. 또한 본 연구에 필요한 학문적 가르침을 주신 김성태 교수님, 권기헌 교수님께도 깊은 감사의 말씀드린다. 마지막으로 본 연구가 최종 완성하는데 있어 세심한 지적과 마무리에 도움을 주신 이은국 교수님과 하현상 교수님께도 감사의 말씀을 드린다. 사랑하는 가족의 응원과 희생이 없었다면 이 모든 결과는 불가능했을 것이다. 착하고 예쁜 세 공주들(송정, 지민, 경민)과 아내의 헌신에 고마움을 전한다. 그리고 자식을 위해 항상 옆에서 격려하고 기도해 주시는 부모님께 이 저서를 바치고 싶다.

2016년 겨울
이강래

자료명/저자사항: 대통령 정책의제의 성패(成敗) / 이강래 저

발행사항: 파주 : 형설출판사, 2017

청구기호: 352.23 -17-4

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