국회전자도서관

자료명/저자사항: 공공부문의 성과측정과 관리 = Performance management in the public sector / 박순애 편

발행사항: 고양 : 문우사, 2019

청구기호: 352.35 -19-2

자료실: [서울관] 서고(열람신청 후 1층 대출대)

형태사항: xix, 547 p. : 삽화, 도표 ; 23 cm

총서사항: 서울대학교 행정대학원 공공성과관리연구센터

표준번호/부호: ISBN: 9791185994604

제어번호: MONO1201917433

주기사항: 부록: 2016년 공공기관 경영실적 평가기준-목표부여(편차) 평가방식
글쓴이: 이석환, 홍길표, 우윤석, 이수영, 엄태호, 최대식, 최연식, 김봉환, 권일웅, 고길곤 외
참고문헌과 색인 수록

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등록번호	청구기호	권별정보	자료실	이용여부
0002505411	352.35 -19-2		[서울관] 서고(열람신청 후 1층 대출대)	이용가능
0002505412	352.35 -19-2		[서울관] 서고(열람신청 후 1층 대출대)	이용가능

서문

필자가 공공기관을 처음 접한 것은 2003년도 정부투자기관 평가부터이다. 당시에도 5~6명의 평가위원이 한 팀으로 구성되어 10여 개의 기관을 지표별로 분담해서 평가했던 것으로 기억한다. 2000년 초반에는 대한무역투자진흥공사와 농업기반공사(현 한국농어촌공사)도 정부투자기관으로 분류되었다. 그 이후 공기업 준정부기관 등 기관의 유형도 변천을 거듭하였고, 「공공기관의 운영에 관한 법률」의 제정으로 정부투자기관과 정부산하기관을 통합적으로 평가하게 됨으로서 경영평가의 규모도 크게 확대되었다. 경영평가가 공공기관의 성과를 측정한다는 큰 틀에서 일관성을 유지하고 있지만, 글로벌 성과관리 패러다임에 부응하여 통합적 성과관리 체계로 진화·발전해 온 것도 사실이다. 특히 국가주도적 경제발전을 이룩한 우리나라의 경우 공공기관에 대한 국민의 기대는 더욱 높아지고, 공공기관의 성과관리를 위한 경영평가의 역할은 보다 막중해졌다.
정권의 이념적 성향에 상관없이 6·25 전쟁 이후부터 지금까지 공공기관에는 늘 국가적 소망이 담겨있고 그 역할을 성공적으로 수행해주기를 국민들은 기대하고 있다. 사회기반시설은커녕 국민들이 의식주조차 해결하기 힘들었던 시절, 공공기관은 농산품을 비롯한 먹거리·생필품의 생산과 제공을 담당하는 핵심 주체였다. 경제성장 시기를 거치면서 공공기관은 사회기반시설 구축부터 국민주택공급, 해외자원개발, 통일의 가교 역할까지 사업영역이 끊임없이 확장되어 왔다. 인공지능과 사물인터넷을 기반으로 하는 4차 산업혁명을 앞둔 이 시점에도 정부는 공공기관에 일자리 창출과 사회적 가치 제고라는 어려운 과제를 부여하고 있다. 경영평가는 이러한 정권의 기대 역할을 성공적으로 수행하기 위한 수단으로서 공공기관 혁신, 선진화, 합리화, 정상화 등의 기치 하에 공공기관의 성과를 증진시키려는 노력을 지속해 왔다.
이처럼 공공기관의 성과개선과 혁신을 위한 제도적인 바탕이 견고해지고, 개혁을 위해 끊임없이 달려가고 있음에도 불구하고 공공기관은 늘 개혁의 대상이 되는 역설적인 상황이 반복되고 있다. 왜 이러한 현상이 발생하는 것일까? 필자는 학자로서, 평가를 직접 담당해본 전문가로서 이에 대한 답을 찾아가는 과정에 있다. 이에 대한 첫 번째 시도는 2014년 총 16개 주제로 이루어진 「공기업 개혁」 발간으로 공기업 운영 및 성과에 대한 쟁점과 사례들을 소개하고 대안을 제시해보려는 노력이었다. 동 저서에서는 우리나라 공기업이 추구해야 하는 가치와 역할을 역사적 맥락에서 살펴보고, 공기업의 지배구조, 노사관계, 민영화정책, 부채와 공공요금, 경영평가제도 등 공기업과 관련한 대표적인 이슈들을 다양한 전문가들과 함께 두루 살펴보았다. 2014년에 집필된 「공기업 개혁」이 국민들의 세금으로 운영되는 공공기관에서 필연적으로 발생하는 방만경영 등 대리인 문제를 극복하고 공공성과 효율성이라는 양자의 목표를 균형적으로 달성할 수 있는 방안에 대한 고민에서 출발했다면 본서는 한 걸음 더 나아가 성과를 어떻게 객관적으로 측정할 것인가에 대한 각론적 성격이 강하다.
영미국가의 성과관리제도의 발전사를 살펴보면 그중 상당한 노력이 성과측정을 위한 지표설정에 집중되어 있음을 알 수 있다. 물론 평가의 주체와 평가 결과 후속조치 즉, 누가 평가에 참여할 것인지, 평가 결과 어떠한 조치를 할 것인가도 일관된 관심사였지만, 국민의 세금이 투입되는 공공기관의 특성상 성과를 무엇으로 볼 것인지에 대한 논란이 있었기 때문이다. ‘무엇을 어떻게 측정할 것인지’에 대한 답을 구하기 위해 최근 공공기관 경영평가에 참여해서 실무경험을 쌓은 소장학자를 중심으로 2016년 9월부터 12월에 걸쳐 “공공부문의 성과측정과 관리”라는 주제로 일련의 세미나를 개최하였다. 무엇보다도 공공기관의 현재 성과를 정확하게 파악하는 것, 그리고 우리 사회가 요구하는 가치를 반영하는 것이 중요하기 때문에 구체적으로 공공기관이 실현해 왔던 사회적 가치와 공공성의 역사적 변천과정, 공공기관의 성과를 측정하는 기준으로서의 지표 설정과 관리, 경영평가 거버넌스와 평가에 관련된 이슈 등에 대한 깊이 있는 고민을 담았다. 구체적인 내용은 다음과 같다.
먼저 제1부 「개관」은 총 4장으로 구성되어 있다. 제1장 “공공기관의 성과측정과 관리: 경영평가 패러다임의 변화와 도전 과제”는 경영평가제도의 역사적 배경과 변천과정을 글로벌 성과관리 패러다임과 연계하여 검토하고, 경영평가단 구성과 운영, 평가결과의 타당성 측면 등 평가를 둘러싼 현황과 쟁점을 실증자료 분석을 통해 파악하였다. 이러한 내용을 바탕으로 향후 공공기관 성과관리가 지향해야 할 방향을 모색하고자 하였다.
제2장 “공공기관 경영평가제도의 주요 성과: 재무적 성과와 공공가치의 실현”은 지난 20년간 경영평가편람을 검토하여 수익성과 공공성 관점에서 경영평가지표가 어떻게 발전해 왔는지 살펴보았다. 특히, 에너지 분야와 사회기반시설 공기업의 ROA, ROS 등 재무적 지표 분석을 통해 경영평가가 공기업의 재무적 성과에 얼마나 기여하였는지 분석하였다. 또한 경영관리 측면과 주요사업 측면의 공공성 관련 지표변천과정 분석을 통해 공공가치 실현에 대한 국가적 기대와 역할을 살펴보았다.
제3장 “공공부문의 성과지표설정과 관리에 대한 올바른 이해”는 성과관리에 있어 성과역량의 중요성을 강조하고 효율성과 효과성 개념 외에 반응성이라는 개념을 제시한다. 아무리 효율성이 높고 효과성이 우수하다 할지라도 대상이 되는 지표들이 국민들이 원하는 것과 차이가 있다면 의미가 없다는 점을 강조한다. 민간부문과는 달리 공공부문의 좋은 지표의 조건에는 통제가능성이 빠져야 한다는 점을 강조하고 이러한 지표들이 혁신을 유도하고 올바른 실행계획을 유도한다는 점을 언급한다.
제1부의 마지막 장인 제4장 “전략적 성과관리 관점에서의 공공기관 관리체계 및 경영평가제도 개선방안 모색”에서는 공공기관의 성과평가가 국가 및 개별 공공기관 차원에서 전략적 관리를 위한 도구임을 강조하고 있다. 이 장에서는 BearingPoint(2004)가 제시한 전략적 성과관리의 프로세스 및 운영요건에 비추어 국가경영차원의 공공기관 성과관리와 개별 공공기관 경영차원의 내부 성과관리 각각에서 나타나는 현황 및 문제점, 그리고 그 개선방안을 모색하고 있다.
제2부 「경영평가와 거버넌스」는 총 4장으로 구성되어 있으며, 기관의 주요사업과 기관장, 상임감사 등 공공기관 지배구조 및 노사관계 등 경영평가의 핵심 이해관계자에 관련된 이슈를 다루고 있다.
먼저, 제5장 “공공기관 주요사업 평가의 관점과 수단에 대한 재음미: 진화적 논리모형과 평가성 검토를 중심으로”는 기존의 성과평가에 대한 평가성 검토 차원에서 새로운 관점으로의 진화를 모색한다. 기존의 주요사업 성과평가인 단순논리모델(simple logic model)에서 새로운 관점으로의 진화를 위해 변화이론과 복합/복잡 논리모델에 기반한 성과지표의 요건을 살펴보고 기존의 성과평가가 기관의 성과를 적절하게 평가하고 있는지를 공기업 사례를 중심으로 진단해 보았다.
제6장 “공공기관 기관장 평가제도 및 지표의 현황과 쟁점”은 국민의 세금으로 운영되는 공공기관의 기관장이 공공성과 효율성이라는 목표를 동시적으로 잘 추구하고 있는가에 대해 확인하기 위한 제도로서 지표를 더 정치하게 개선해 나가려는 노력의 필요성을 강조하고 있다. 기관장 평가의 현 지표에 대한 분석으로 현행 평가지표의 쟁점사항을 도출하고 이에 대한 개선방안을 제시하고 있다.
제7장 “상임감사 평가제도와 성과지표에 대한 분석: 전문성을 중심으로”는 상임감사의 전문성을 둘러싼 논쟁의 정책적 함의의 중요성을 강조하고 있다. 상임감사의 전문성을 필수적 전문성과 보충적 전문성으로 개념화한 후, 2011~2012년과 2014~2015년도에 직무수행실적 평가를 받은 상임감사의 주요 경력을 조사하여 전문성 보유 여부를 판단하였고, 이를 변수화하여 상임감사의 전문성이 전문성 지표 및 타 지표에 미치는 영향을 분석하였다.
제2부의 마지막 장인 제8장 “공공기관 노사관리의 성공요인과 성과지표에 대한 고찰”은 정부는 공공기관 노사당사자가 경영의 효율성을 추구하는 것과 더불어 일과 삶의 질 향상이라는 규범적 가치를 추구할 수 있도록 선량한 관리자로서 그 책임과 역할을 다해야 한다는 점을 역설하고 있다. 이러한 방향에서 현행 공공기관 경영실적평가 및 공공기관 내부의 성과평가에서 노사관리 지표의 운영현황을 살펴보고, 향후 공공기관이 추구해야 할 노사관계의 핵심성공요인(CSF) 및 핵심성과지표(KPI)를 제시하였다.
제3부 「성과측정과 지표」는 총 7장으로 구성되어 있으며, 사업단위 및 조직 차원에서 경영평가에 활용되는 성과지표를 대상으로 현황 및 문제점을 분석하고 개선 대안을 제시하고 있다.
먼저 제9장 “경영평가에서 성과목표 설정과 공공기관의 인센티브”는 공공기관 경영실적평가의 계량지표 평가에서 나타나는 다양한 현상을 분석한다. ‘목표설정(target-setting)과 관련하여 목표설정 시 톱니원리(ratchet principle)는 어떻게 적용되고 있는가?’, ‘목표설정 시 톱니원리의 적용에서 발견된 공공기관의 인센티브는 무엇인가?’, ‘계량지표 평가와 관련하여 제기되는 여러 가지 주장은 타당한가?’의 세 가지 질문을 제시하고, 관련 선행연구와 분석모형을 기초로 경영실적평가의 현황을 살펴보았다.
제10장 “공공기관 업무효율 계량 평가의 문제점과 개선방안: 공기업을 중심으로”는 모든 기관에 공통적으로 적용되는 업무효율 지표에 대한 문제점과 발전방향을 제시한다. 기관 고유의 특성을 고려하지 않는 점, 이익이 과도하게 성과목표로 활용되어 회계조작의 위험이 높다는 점, 산식이 지나치게 복잡한 점 등이 문제점으로 도출되었다. 이를 보완하기 위해 지표를 단순화하고 기관의 공공성을 강조하는 지표의 비중을 증가시키며, 경영평가와 성과급의 연계를 축소하며 평가의 빈도를 줄일 것을 제안한다.
제11장 “공공기관 경영평가 계량지표 목표부여(편차) 평가방식의 이론적 기반 탐색”에서는 계량평가방식에서 가장 빈번하게 사용되는 목표부여(편차) 평가방식의 이론적 근거를 분명히 하고자 한다. 목표부여(편차) 평가방식의 문제점을 지적하기보다는 이러한 평가방식의 정당성을 모색하는 과정에서 평가방식이 어떠한 목적을 달성할 수 있는지 사후적 평가의 관점과 사전적 인센티브의 관점으로 나누어 분석하였다.
제12장 “자료포락분석(DEA)을 이용한 공기업의 효율성 개선 실증 분석”은 국내 주요 공기업의 시계열 효율성 분석을 통해 시사점을 도출하고자 하였다. 투입방향 규모수익 가변 반지향 방사형 모형 선택, 시점 간 분석으로서 윈도우 분석과 메타 변경 분석 등을 적용하여 최종 결과를 도출한 결과, 공공기관의 비효율성에 대한 상식적인 논증과는 다르게 본 연구에서는 공공기관 간의 이질적인 효율성 추세를 제시하고 있다.
제13장 “위탁집행기관의 협업 관련 성과지표와 평가”는 협업을 중심으로 하여 위탁집행기관의 역할에 대해 검토한다. 정책집행 과정에서 협업의 주요한 행위자인 위탁집행기관의 기능적 역할이 현재 공공기관 경영평가제도에 의해 어떻게 반영되고 있는지를 계량지표들에 대한 분석을 중심으로 살펴본다. 이를 바탕으로 협업의 관점에서 위탁집행기관의 역할을 올바르게 평가할 수 있는 몇 가지 방향에 대한 논점들을 제시한다.
제14장 “공공요금 규제 하의 공기업 성과지표”에서는 총괄원가 수준 규제(rate-of return regulation)가 공공기관의 과잉투자를 야기한다는 가설을 수자원공사의 사례를 통해 실증적으로 검증한다. 또한 요금 규제를 받는 공공기관의 성과지표가 갖추어야 할 요건들에 대해서 살펴보고 이를 수자원공사의 계량평가지표들을 통해 검토해 본다. 그 결과 현재의 공공기관 경영평가제도 하의 평가지표는 총괄원가 규제방식의 부작용을 완화하는 데 일정 수준 기여하고 있음을 보여주고 있다.
이 책의 마지막 장인 제15장 “사회적 가치 제고를 위한 전력발전 공기업의 성과관리 개선방안”은 한국 전력 산업 공공기관을 대상으로 하여 적절한 성과 지표의 개발 및 보완을 제안하였다. 전력발전 공기업 성과관리체계를 효율화하기 위해서는 전력복지 및 수요자 입장에서 기존의 석탄 및 원자력이 아닌 신재생에너지, 환경, R&D 사업으로 전환하여 성과측정·통합·활용을 유기적으로 연계할 필요가 있으며, 글로벌 관점에서 비계획손실의 범위를 재정의하고, 성장 중심의 매출액 측정 방식에서 전력수급 기여도와 같은 결과지표로 전환할 것을 제시하고 있다.
경영평가제도는 공공기관이 사업 목표와 전략적 우선순위를 결정하고 성과를 견인하는 과정에서 핵심적인 역할을 수행해 왔다. 이러한 점에서 일각에서는 경영평가제도에 대해 국정과제 준수를 강제하는 수단이라는 비판이 제기하기도 하지만 사회경제적 환경 변화 속에서 국민들이 소망하는 것, 미래 세대를 위해 지금부터 준비해야 하는 것이 무엇인가에 대해 공공기관이 스스로 고민하고 기관의 비전을 수정할 수 있는 나침반으로서의 경영평가제도의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 이 책에서 다루고 있는 공공기관이 추구해야 하는 가치, 공공기관의 성과를 평가하기 위한 기준과 방법, 공공기관의 지배구조와 노사관계 등 공공부문 성과관리에 대한 논의들을 통해 공공기관이 우리 사회에서 요청되는 가치들을 적극적으로 실현할 수 있는 기반을 세우는 데 기여할 수 있기를 기대한다.
본서는 집필진 외에도 많은 분들의 격려와 노고를 통해 출간되었다. 이 책의 출간을 흔쾌히 수락해 주신 문우사 김영훈 사장님, 수많은 교정 작업에 열정으로 임해 주신 김병성 과장님과 문우사 가족들께 심심한 감사의 인사를 올린다. 그리고 세미나 운영에서부터 책 발간에 이르기까지 지원을 아끼지 않은 서울대학교 공공성과관리연구센터 최진섭 박사, 이혜연, 조아영, 황도연 연구원, 김아미, 이재선 전임 연구원께도 진심으로 감사의 마음을 전한다.

2017년 11월
대표 저자 박순애

자료명/저자사항: 공공부문의 성과측정과 관리 = Performance management in the public sector / 박순애 편

발행사항: 고양 : 문우사, 2019

청구기호: 352.35 -19-2

자료실: [서울관] 서고(열람신청 후 1층 대출대)

형태사항: xix, 547 p. : 삽화, 도표 ; 23 cm

총서사항: 서울대학교 행정대학원 공공성과관리연구센터

표준번호/부호: ISBN: 9791185994604

제어번호: MONO1201917433

주기사항: 부록: 2016년 공공기관 경영실적 평가기준-목표부여(편차) 평가방식
글쓴이: 이석환, 홍길표, 우윤석, 이수영, 엄태호, 최대식, 최연식, 김봉환, 권일웅, 고길곤 외
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