미불용지는 종전에 시행된 공익사업의 부지로써 보상금이 지급되지 않은 토지를 말하며 사전보상 원칙의 예외가 되는 특별한 경우라 할 수 있다. 미불용지란 종전의 공익사업에 편입된 토지가 보상 누락된 상태에서 이후 새로이 다른 공익사업에 편입된 경우에, 현재의 이용상황이 아닌 종전 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 기준으로 한다. 다만, 그 종전의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 종전 공익사업에 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황을 참작하여 평가한다. 그러나 현행은 이용상황 판단에 대한 객관적 기준이 마련되어 있지 않다.
미불용지의 관련 행정서류는 오래 전의 것(종전 공익사업)이기 때문에 관할 행정기관에서 찾아 입증하기 어렵고, 행정구역이 변경되거나 분리되면 더욱 보관서류를 찾기 어렵다. 항측자료 또한 일반인이 판독하기 어렵고, 전문가의 전문성이 요구된다. 따라서 미불용지 보상 시 과거의 편입당시 이용상황을 판단하기 어려운 경우에 입증 책임은 사업시행자에게 있고 이를 입증하지 못할 경우 토지보상법 시행규칙 제25조제1항 단서규정에 의거 그 지목대로 보상함이 타당하다 할 것이다.
한편 미불용지만을 전문적으로 매수 또는 경락의 방법으로 현황대로 헐값에 취득하여, 공익사업부지 관리청 또는 사업시행자에게 그 미불용지를 종전 편입 당시의 이용상황대로 평가한 보상금 지급을 요구하는 투기자 및 브로커들이 많이 활동하고 있다.
이러한 문제점에 대해 개선방안을 요약하면 다음과 같다.
첫째 하천부지 미불용지에 대한 보상규정을 마련해야한다.
토지보상법상의 미불용지의 평가제도가 공익사업의 부지로 편입·제한됨으로 인하여 거래가격이 아예 형성되지 못하거나 상당히 감가되어 당초 토지소유자에게 적정한 보상을 하기위해 마련된 것이기는 하나, 실질적으로 재산권 행사의 제약에 의하여 손실을 입은 토지소유자에 대하여 정당한 보상이 이루어지도록 명확히 규정되어 있지 않고 미불용지에 대한 평가방법만이 규정되어 있어 제도의 취지와는 다르게 악용되고 있다.
더불어 「토지보상법」에 '도로'에 대한 보상규정은 있으나 하천에 대하여는 보상규정이 없으므로 명확한 보상규정이 마련되어야 한다.
둘째 미불용지 발생 방지를 위한 지방급 하천에 매수청구권을 인정해야 한다.
국가의 재정형편을 감안하여 국가하천 및 지방1급 하천에 한하여 「특별조치법」에 의해 소유자의 청구를 받아 보상하여 왔으나, 지방급 하천구역에 편입된 토지의 경우 그 제한의 형태가 국가하천의 경우와 다르지 아니하며, 도로의 경우 국도와 시도·군도 등 도로의 종류를 구분하지 아니하고, 도로 구역으로 지정된 경우라면 사업시행시 보상을 하고, 미보상시 미불용지로 매수보상하거나 사용료를 지급하여 오고 있으므로, 하천의 경우 지방2급 하천으로 지정된 토지에 대하여 매수청구권을 인정하지 아니함은 타당성이 없는 것이다.
세번째 미불용지 입증책임은 사업시행자에게 있다.
미불용지의 행정관련 서류는 오랜 기간이 경과된 것이어서 행정기관에 보관되지 아니한 경우도 있고, 행정기관의 분리로 찾기 어려운 경우도 있다. 따라서 일반인이 관련 서류를 찾아 입증하기란 어려운 일이다. 항공사진 판독 또한 전문가의 지식이 필요한 부문이므로 미불용지의 입증책임은 오히려 사업시행자에게 있다.
네번째 형평성 있는 행정 잣대가 필요하다.
토지보상금에 있어 평가 시의 기준과 양도세 부과 시의 기준이 같아야 할 것이다. 즉 보상금 평가 시는 표준지공시지가를 기준으로 낮게 평가하고, 양도세를 부과할 때는 실질거래가를 기준으로 높게 평가하는 것은 이원적 잣대에 따른 민원의 제기만을 낳을 뿐이다.
하천 미불용지의 경우 감정평가는 하천으로 평가하고 재산세는 답으로 하는 괴리되는 행정이 이루어지는 경우가 있다. 이 경우 토지소유자는 평상시 국민의 의무로 세금을 답으로 납부하고 보상 받을 때는 하천으로 보상 받아야만 한다. 토지소유자로서는 2중의 행정잣대로 손해를 보는바 헌법에서 규정하고 있는 제11조 평등권과 제23조 재산권의 보장 규정에도 위배되는 것이다.
따라서 토지보상법과 조세제도의 형평성이 요구된다.
다섯번째 기대이율의 적용을 합리화하여야 한다.
미불용지 보상평가 시 적산법에 의한 적산임대료를 구하는 경우에 적용할 기대이율은 당해 지역 및 대상 토지의 특성을 반영하는 이율로 정하되 산정이 사실상 곤란한 경우에는 실현가능한 이율로 정한다고 규정되어 있다.
부동산의 특성으로 인한 수익성, 안전성, 환금성에서 차이가 있어 정상적인 부동산 이윤율과 직접적으로 연관하여 적용하는데 많은 문제점이 존재하지만 한국감정평가협회의 토지용도 및 이용 상황에 따른 기대이율을 근간으로 적용하여 인근 동종 유사의 임대사례를 징수해 그 구체적인 임대수익률을 검증한 후 소송 감정보고서에 기대이율 산정에 따른 구체적인 적용근거와 합리적인 설명을 명시함이 타당하다.
여섯번째 국가차원의 부동산 경영대책이 이루어져야 한다.
미불용지가 발생하는 것은 지방의 예산부족 탓인 경우가 많다. 하천은 관리 면에서 하천관리청의 책임이 있고 사유재산에 행위제한이 있는 이상 국가하천이든 지방하천이든 기타하천이든 자연력에 의하여 하천구역으로 된 경우라도 제때 보상이 이루어져야 한다.
따라서 미불용지 토지보상을 위해서는 특별회계 설치 및 운용 조례를 제정하고, 특별회계에서는 장기 계획안에 따라 운영을 해야 한다. 특별한 연차계획을 세워 미불용지 보상을 해결하지 않으면 앞으로 지가상승에 따른 추가 예산 투입이 불가피 하며 수십 년 동안 사유재산권을 침해당한 주민들의 소송이 이어질 것이다.
일곱번째 토지소유자가 직접 재결을 신청 할 수 있도록 개선해야 한다.
미불용지에 대한 보상에 대하여는 소송에 의하지 아니하고서도 관할행정청이 보상할 수 있도록 미불용지에 대한 보상금액에 대해 사업시행자와 협의가 성립되지 아니하는 경우 지방 및 중앙 등 관할 토지수용위원회에 토지소유자가 재결을 신청할 수 있도록 토지보상법령 및 하천법령의 개선이 필요하다.
여덟번째 미불용지 보상 전담부서를 신설해야 한다.
미불용지 손실보상시 적정성 및 공정하고 투명한 토지보상가액의 산정과 주민만족도의 향상 등을 위하여 미불용지 전담부서가 신설되어야 한다.
특히 미불용지는 아주 특수한 전문적인 보상지식이 있는 전문가가 행정공무원으로 담당해야 할 것이다.
공익사업에 본인의 토지가 포함이 되면 토지소유자는 자신의 마음대로 사용할 수 없게 되고 각종 공법적인 제한을 받게 되어 토지 사용의 효율성이 저하될 수밖에 없다. 더불어 하천부지 미불용지는 지자체의 예산 관계를 이유로 제때 보상받지 못하고 세금은 제때 내야하는 이중, 삼중의 재산권 침해를 받게 된다.
우리는 공익사업으로 토지소유자들이 누리는 불로소득에 너무 치중한 나머지 이중, 삼중의 과도한 안전장치를 하여 두고 있고, 정작 가장 핵심사항인 인근지역의 정착에 대해서는 간과하고 있다.
하천부지 미불용지의 평가 시에도 개발이익은 배제되고 있다.
지가상승분(개발이익)은 용도가 변경되는 지역은 물론 인근지역의 토지소유자 모두가 누리는 '일반이익'이고 공공사업의 시행으로 인한 지가상승분도 일반이익으로써 당해 지역전체의 일반 주민이 향수하게 되는 것이다. 개발지역 안의 토지 소유자에게만 안전장치를 두고 지가상승분(개발이익)이 배제된 금액으로 보상될 경우에는 인근지역에서 동등의 대체토지를 취득할 수 없게 되고 이는 평등원칙, 공평부담원칙의 관점에서 보아 크게 문제가 되며 위헌의 소지가 있는 것이다.
공익사업으로 인한 손실보상은 부동산 실정법상 공공복리의 증진이라는 공익과 사유재산권의 보장이라는 사익의 적절한 조화가 이상이며 또한 영원한 과제인바 개인의 재산권(하천부지의 미불용지)에 대한 적절한 국가 차원의 부동산 경영대책이 이루어질 때 이를 달성할 수 있다고 보아 이에 대한 연구를 위해 미불용지의 실제의 보상사례(민원)를 고찰 연구하여 현보상제도의 문제점을 도출하고 개선방향을 제시하였다.
본 논문을 통해 공익사업의 원활한 추진과 국민의 권익이 보장될 수 있길 기대한다.