도시는 복잡하고 다양한 기능의 건물들이 엮어지고 끊임없이 변화하고 성장하는 유기적인 특성을 가지고 있다. 특히 행정 기관이 있는 관청은 사회 경제의 다양한 측면에서 도시의 개별 기능을 역할하는 건물로 주변에 많은 영향을 주면서 도시 조직 속에 존재해 왔다. 지방자치제가 시행된 이후 자치구를 중심으로 지역의 공공시설들을 청사 신축과 이전되고 복합화하는 경향이 뚜렷해졌다. 이러한 복합화 된 청사는 본래의 목적인 공공성 증진과 상관없이 추진되어왔다. 또한 오랜 시간동안 중앙청사로서 자리잡아 오면서 구축한 도시 중심 기관으로서 기존의 입지에 대한 고려를 하지 않고 새로운 부지로 이전하는 경우가 많았다.
본론에 들어가기 앞서 청사 복합화의 본래 목적인 공공성에 관한 이론적인 고찰에서부터 시작한다. 사회의 변화에 따른 공공성의 개념 변화는 지방자치시대의 청사 시설 복합화에 관해서도 대전제가 되어야 한다. 앞서 정부 주도의 공공성에서 벗어나 협력의 주체로서 시민이 참여하는 공공성의 현대적 의미를 살펴봄으로 청사 복합화의 본래 목적인 공공성 증진을 위한 최선의 방향을 찾고자한다.
도시적 차원의 공공성 범주에서 청사의 복합화에 대한 문제는 청사 이전에 대한 문제에서 시작된다. 도시의 중추기관으로서 청사의 이전에 대한 문제는 단기간 내에 다룰 문제는 아니며 오히려 이전은 도시 재생과 경제적 측면에서 큰 문제를 만듦으로 청사의 이전에 관한 금지 조항이나 지침이 필요하다. 공유재산관리지침에는 청사 신축시 공공청사와 공공회관 기능의 복합화를 추진하도록 권장하고 있으며 이전에 대한 구체적인 대안 등은 고려하지 않고 있다. 신청사 건립시 이전에 관하여서는 페널티를 주어 되도록 기존 청사를 활용하는 방향으로 유도하여야 한다.
복합 행정도시의 이름으로 많은 지자체들이 청사에 많은 공공시설들을 복합화하고 있으며 이는 과대 규모의 청사와 에너지 소비 측면에서 많은 문제점을 낳고 있다. 이에 행안부에서는 기존 청사 복합화에 대한 다양한 문제에 대하여 청사 복합화에 관한 방지 지침을 개정하고, 청사 신축에 대한 에너지 등급제 강화 등의 대책마련을 하고 있다. 이러한 청사의 시설 복합화가 공공성 증진에 본래 목적을 두고 있음에도 불구하고 지역 사회와 주민들의 편익보다 행정편의 위주, 정치적 목적으로 악용되어 왔다.
본 연구에는 기존 청사의 부지에 시설 복합화 할 경우 부족한 면적을 극복하기 위해 청사의 중심 기능을 제외한 나머지 기능들을 청사 주변의 건물을 임대하거나 사들여 배치하는 방안을 제시하고자 한다. 또한 상업 시설과 민간시설을 저층과 전면에 두어 시민들의 공간으로 활용하고 청사의 이미지를 재고하며 업무 환경을 개선하고 민간 협력을 통한 공사비 절감과 관리 측면에서 운영비 절약을 모색할 수 있다. 이러한 복합화 방식은 기존 도시의 맥락 속에 청사의 도시 중추적 기능을 수행할 뿐만 아니라 지역사회의 경제적 측면에서도 유리한 점이 많다. 단일 건물내에 시설을 복합화하는 것이 항상 좋은 대안은 아니며 지역적 특성을 고려한 다양한 복합화를 통해 지역 사회와 함께 나아갈 수 있는 방향으로 청사는 존재해야 한다.