UN은 1948년 이스라엘정전감시단(UNTSO)을 시작으로 2009년까지 총 63 건의 PKO를 시작했다. 그리고 116개 회원국에서 97,233명의 군인, 경찰 및 군감시요원(2009년 10월 31일 기준)과 21,226명의 민간인 등 총 118,459명의 인원들이 세계 곳곳에서 진행 중인 15개 PKO에 참여하고 있다. 본 논문은 PKO의 개념, PKO가 나타나게 된 배경, PKO의 발전 과정, 탈냉전기를 중심으로 한 PKO의 실태 및 문제점, PKO의 개혁 목표 및 추진 과정, 그리고 PKO 개혁의 추진과정 속에서 나타난 제한 사항과 이의 극복 방안을 다루었다.
PKO의 개념은 평화조성과 평화유지를 중심으로 하는 협의의 개념에서 예방외교, 평화조성, 평화유지, 평화재건, 평화강제 등을 포괄하는 광의의 개념으로 넓어졌다. 본 논문에서는 PKO를 '국제평화(international peace)와 안보(security)를 유지하기 위해 UN의 권한을 위임받은 국가, 조직 또는 개인이 분쟁 당사자 일방 또는 모두의 동의를 받아 분쟁 지역에 공평하게 개입함으로써 분쟁을 관리하는 것으로 예방외교, 평화조성, 평화유지, 평화강제, 평화재건 등을 포함하는 UN의 모든 조치 및 활동'으로 정의하였다.
PKO는 UN 헌장이 가지고 있는 문제점으로 인해 생겨났다. 즉 헌장의 제6장(분쟁의 평화적 해결)을 적용하면 그 영향력이 너무 약해 분쟁을 중지시키는데 비효과적이고, 제 7장(무력의 사용)을 사용하면 분쟁이 전쟁으로 확대될 우려가 있는 등 그 영향력이 너무 크기 때문에 헌장 어디에서도 그 출처를 찾을 수 없음에도 불구하고 제 6장과 제 7장의 중간 지점에서 PKO가 태어나게 되었다.
냉전기의 PKO는 평화조성과 평화유지를 중심으로 국가 간의 분쟁 타결에 주안점을 두었다. 반면에 탈냉전기에는 평화조성과 평화유지의 골격은 유지하면서 예방외교, 평화재건, 평화강제 등을 포함하여 임무 영역을 확장하였다. 이를 통해 PKO는 양적 성장과 질적 성장을 동시에 이루었다.
양적으로는 우선 안보리가 창설한 PKO 건수가 비약적으로 증가했다. 냉전기 40년 동안 13건에 불과하던 것이 탈냉전 20년 동안에는 50건이 되었다. 사무국에서 한 해 동안 동시에 집행한 PKO 건수도 냉전기에는 평균 4건이었으나, 탈냉전기에는 연평균 16건으로 4배나 증가했다. 이에 따라 PKO에 참여한 인원과 사용한 예산도 급격하게 늘어났다. 1,000명 미만의 PKO가 주류를 이루던 것이 5,000명 이상이 참여하는 PKO로 변했고, 다수의 PKO는 10,000명 이상을 분쟁 현장에 참여시켰다. 예산도 1,000만 달러 미만 위주의 PKO가 1억 달러 이상을 사용하는 PKO로 탈바꿈했다.
PKO는 질적으로도 발전했다. 냉전기 PKO가 분쟁 중단 상태의 유지, 즉 부정적 평화(negative peace) 달성을 목표로 했다면 탈냉전기 PKO는 분쟁 재발 가능성의 소멸, 즉 긍정적 평화(positive peace)의 추구를 목표로 했다. 냉전기 PKO가 주로 평화유지 임무 수행을 통해 분쟁의 타결이라는 현상유지적인 성향을 보였다면, 탈냉전기 PKO는 주로 평화재건 임무를 수행함으로써 분쟁의 해결이라는 평화적 변화의 성격을 보였다.
냉전이 종식되고 세계 평화에 대한 기대는 커졌다. 세계는 UN이 세계 평화를 완성해 줄 것이라 믿었다. UN 스스로도 이에 대한 책임감을 느끼고 세계 평화를 달성하기 위한 어젠다를 만들기 시작했다. 하지만 UN이 세계 평화 구축의 틀을 구성하기 전에 세계 곳곳에서 갈등이 폭발하기 시작했고 그 증가 속도는 상상을 초월했다. 소말리아, 르완다, 보스니아 등지에서 PKO의 문제점들을 드러냈다. 안보리는 정치적 이해관계에 따라 PKO 창설을 지연하거나 일부 분쟁 지역에는 무관심을 보였고, PKO團의 능력을 고려하지 않고 임무지시를 내렸다. 분쟁 현장에서는 임무의 신속성이 결여되어 분쟁 확산을 사전에 막지 못했고, 사무국이 현장을 효과적으로 지원하기에는 인원과 예산이 부족했다. 그리고 잇따른 PKO 실패로 회원국들의 분담금 연체가 불어났는데, 이는 PKO 역량의 약화로 되돌아왔다.
이에 따라 사무국은 브라히미를 중심으로 패널을 구성하여 PKO와 관련한 전반적인 상황을 검토하고 UN의 PKO 역량을 강화하기 위한 개혁목표를 제시하였는데, 현장 임무의 신속성 증진, 사무국의 현장 지원능력 강화, 안정적인 예산 확보, 회원국들의 참여 확대가 그것들이다. 이러한 목표들을 달성하기 위한 방안들은 브라히미 보고서에 제시되어 있다.
본 보고서에서는 브라히미 보고서에서 제시한 PKO 개혁 방안들에 대한 추진 과정을 현장 수준, 본부 수준, 그리고 국가간 수준으로 구분하여 설명하였다. 현장 수준에서는 현장 임무의 신속성을 증진시키기 위한 방안을, 본부 수준에서는 사무국 내 PKO 전담 부서인 평화유지활동국(DPKO)의 현장 지원능력을 강화시키기 위한 방안을, 그리고 국가간 조직 수준에서는 총회의 안정적인 PKO 예산 확보 방안을 다루었다.
첫째, 현장 임무의 신속성을 증진시키기 위해서는 PKO團이 현장에 신속하고 효과적으로 전개해야 하는데, 사무국은 이를 위해 UN 상비체제(UNSAS)와 신속전개수준(RDL) 그리고 다국적상비여단(SHIRBRIG) 등을 만들었고, 이들의 준비 상태는 점차 발전하고 있다. 또한 교육훈련을 단일화 함으로써 언어, 문화, 훈련 방식, 지휘체계 등이 상이한 다수의 PKO 요원들이 현장에 도착한 직후 바로 혼란 없이 임무 수행을 할 수 있어야 현장 임무의 신속성을 보장할 수 있다. 이를 위해 2002년 모든 PKO 요원들을 교육훈련할 수 있는 STGM을 제작해 회원국들에 배포했고, 2006년에는 특성화된 전문교육을 위한 STM 2와 지휘부를 교육하기 위한 STM 3를 제작했다. 2009년에는 STGM을 보완해 CPTM을 만들어 인터넷을 통해 누구나 접할 수 있도록 했고, STM 2와 STM 3를 수정 보완하고 있다. 회원국들을 순회하며 맞춤형 교육훈련을 지원할 수 있는 전문팀(MTST)도 선설했다. 현장에서 필요로 하는 군수품을 신속하게 지원하는 것도 현장 임무의 신속성을 위해 중요한데, 2002년에는 이탈리아의 브린디시에 전략물자저장시설(SDS)을 만들어 최근까지 3억 달러 이상을 지원함으로써 군수 지원 능력을 향상시켰다.
둘째, 사무국은 DPKO의 현장 지원능력을 높이기 위해 인원과 예산을 보강하고 통합임무특별팀(IMTF)을 구성하였으며 효율성 향상을 위해 조직을 지속적으로 개편하였다. 인원은 10년 전보다 약 2배가 늘어났다. 예산도 10년 전보다 약 3배가 증가했다. 현장 본부와 1:1 협의를 통해 현장의 불편을 최소화하기 위해 신설한 IMTF는 여러 PKO에서 성공적으로 현장 임무를 지원하였다. 2007년에는 급증하는 PKO를 효율적으로 관리하기 위해 DPKO는 기존의 기획, 관리 기능을 남겨둔 채 현장 지원 기능을 새로 창설된 현장지원국(DFS)에 넘겨주었다. 그리고 DPKO와 DFS 간에 협력과 업무 효율성 강화를 위해 DPKO의 작전실 내에 통합작전팀을 신설하였다.
셋째, 총회는 PKO를 실질적으로 지원하는 가장 확실한 수단 중 하나인 예산을 안정적으로 확보하기 위해 2000년 새로운 분담금 제도를 만들었다. 과중한 분담금을 납부한다는 구실로 연체를 지속하던 미국의 요구안을 수용함으로써 회원국들 간에 PKO 분담율에 대한 대타협을 이루었다. 이후 분담금에 대한 연체 비율을 점차 낮아지고 있는 추세이다.
사무국을 중심으로 PKO 역량을 강화하기 위한 개혁을 추진하고 있고 많은 성과를 거두었고 앞으로도 더욱 발전할 것으로 기대하지만 아직까지 개선이 필요한 것들이 있다. 안보리의 개혁이 뒷받침되어야 하고, 총회의 PKO 재정지원 노력이 강화되어야 하며, 현장 임무의 신속성 강화 노력은 확대되어야 한다.
먼저 안보리의 개혁이 선행되어 PKO 역량 강화를 지원해야 한다. PKO 개혁은 사무국을 중심으로 추진하여 안보리는 개혁의 울타리 밖에 위치하고 있다. 안보리는 PKO를 창설하여 임무를 지시하는 중요한 기관이지만 상임이사국과 회원국들 간의 정치적 문제로 PKO 창설이 지연되거나 분쟁 지역에 무관심 하는 경우가 있었다. 안보리에서 내리는 임무지시가 PKO團의 능력을 초월하여 임무를 그르치기도 했다. 따라서 안보리는 개혁을 통해 의사결정과정의 신속성과 회원국들에 대한 대표성을 확보하여 창설되는 PKO團에게 명확하고 실행 가능한 임무지시를 내릴 수 있어야 한다.
다음으로 총회의 PKO 재정 지원 노력이 강화되어야 한다. 총회는 회원국들의 PKO 분담금 연체를 줄이기 위해 노력해오고 있다. 그럼에도 불구하고 PKO 분담 상위 10개국의 연체금은 전체의 82%를 차지하고 있어 이들에 대한 연체금 납부를 지속적으로 요구하고 성실 납부에 대한 인센티브제 등을 도입하여 연체 문제를 해결하도록 노력해야 한다. 기타 회원국들도 분담금 납부에 적극적으로 참여하여 PKO를 지원한다는 이미지를 심어줄 필요가 있다. 또한 평화유지예비기금을 기존의 1.5억 달러에서 5억 달러로 증액하여 PKO에 대한 재정적 지원을 강화해야 한다.
마지막으로 현장 임무의 신속성 강화 노력이 확대되어야 한다. 이를 위해 UNSAS에 대한 회원국 참여의 확대가 요구된다. 현재 80여 개국에서 UNSAS 참여 의사를 밝혔는데, 최소한 현재 PKO에 인원을 보내고 있는 116 개국까지는 참여국 수를 늘려야 한다. 더 많은 회원국의 참여를 통해 UN의 대표성이 보장되기 때문이다. 4개국에서 8개 enabling unit만을 제공하기로 약속한 RDL의 참여 수준도 높여야 한다. 이를 위해 사무국은 UNSAS 3단계 참여 국가들과 지속적인 논의를 통해 이들을 RDL 참여로 유도해야 한다. 유럽국가 중심으로 만든 SHIRBRIG은 장비와 훈련 등의 높은 수준 때문에 현장에 신속하게 전개하여 임무를 수행하기에 매우 유리하다. 따라서 SHIRBRIG를 대륙별로 확대하는 방안을 회원국들과 협력할 것을 권고한다. 교육훈련 측면에서는 STM 2, STM 3 CPTM을 현장에서 얻은 교훈을 바탕으로 지속적으로 업데이트하여 현장 임무와 연계해야 하는데 20만 여명의 잠재 PKO 요원을 교육훈련 하기에는 DPKO 내 통합훈련과에 근무하는 직원의 수가 너무 적으므로 인원 확대가 시급하다. 또한 현재의 PKO 병력을 구성하는 대부분은 방글라데시, 파키스탄 등 개발도상국 중심인데 외화벌이 수단으로 부적격자를 파병하거나 현장에서 비리를 저지를 가능성이 있으므로 이들 국가 및 기타 공여국들과 MOU를 체결하여 그 가능성을 사전에 줄여야 한다. 군수 측면에서도 SDS를 대륙별로 확대하여 증가하는 PKO 수요를 감당할 수 있어야 한다.
지금까지 UN이 수행하고 있는 PKO의 현 위치를 확인하였다. 이는 '성숙한 세계국가'를 지향하며 PKO 참여를 확대하고자 하는 우리 정부에게 함의하는 바가 크다. 정부는 UN이 추구하는 PKO 개혁의 진행과 흐름을 같이함은 물론 우리의 역량이 허락하는 범위 내에서 효율적으로 PKO를 지원할 수 있는 방안들을 검토하여 추진할 것을 제안한다.