기술발달과 산업구조 및 생활양식 변화 등 여건 변화에 부응하여 중앙정부를 비롯한 서울시 차원에서도 도시계획(용도지역제)의 혁신을 추진함에 따라 서울시 준공업지역 도시관리에도 변화가 요구되는 상황이다. 여건 변화에 대응한 방안을 모색하기에 앞서, 산업기반을 관리하기 위하여 20년 이상 고수해 온 서울시 준공업지역 도시관리 제도의 특성과 산업기반 유지 효과에 대한 분석이 선행될 필요가 있다.
이 연구는 첫째, 획일적으로 적용되는 용도지역제의 한계를 극복하기 위해 도시계획조례로 지역 특성을 반영하여 정립된 서울시 준공업지역 도시관리 제도의 특성을 용도와 밀도 관리측면에서 규명하였다. 둘째, 산업기반을 유지하기 위한 공장부지의 공동주택 불허 제도 시행에 따른 공장부지의 산업기반 확보 효과를 확인하고 공장부지의 개발용도에 대하여 대지면적별 차이, 시간흐름에 따른 변화, 지역별 차이를 분석하여, 준공업지역 지정 취지가 실현되는 지를 실증하였다.
먼저, 서울시 준공업지역 도시관리 제도의 특성 분석에 따른 연구결과는 다음과 같다.
첫째, 공업지역으로서 산업기능을 지원하고 산업기반을 유지하는 목적과 함께 주거기능을 비롯한 다양한 기능이 복합된 서울시 준공업지역의 특성이 반영되어, 건축제한에서는 특정용도(공장)부지에 한정하여 정비 시 공동주택을 제한함으로써 산업시설 개발을 유도한다. 대규모 공장부지를 개발할 때는 산업시설을 확보하며 공동주택을 건립하는 산업복합개발이 가능하도록 공동주택 및 산업시설 확보 기준과 상세한 지구단위계획 수립 지침을 마련하고 있다. 도시계획조례 상 준공업지역의 용적률은 우리나라 용도지역제상 용적률의 단선적 체계를 극복하기 위하여 다른 용도지역과 달리 주거시설과 비주거시설의 용적률이 차등화된 이원적 체계를 가지고 있다.
둘째, 공장부지의 공동주택 불허 및 허용기준(이하 공장부지의 관리제도)은 3단계의 개정 과정을 거쳐 현재의 제도로 정립했으며 그 과정에서 여러 가지 특성을 보인다. 먼저, 공장비율 및 공장범위, 산업부지·공공시설 확보비율 등 산업 기반 유지에 관한 큰 틀의 기준 요소는 유지되고, 제도 변화에 따른 세부기준이 추가되고 있다. 이와 함께 준공업지역 내 산업기반 유지·확보 정책에 대한 당위성과 공동주택 개발압력 사이에서 공장부지 관리제도가 마련되고 조정됨에 따라, 제도 변화 과정은 도입 이후 강화와 절충의 양상을 보인다. 제도 변화 과정 중에 서울시 지구단위계획 제도의 성숙이 동반되어, 준공업지역 지구단위계획 수립 지침 마련의 제도적 기반을 정립하였다. 민간 사업시행을 지원하기 위한 정비유형·재생유형(사업유형)을 도입하면서 특정지역계획인 준공업지역 종합발전계획 수립의 계기를 마련했으며, 특정지역계획을 도시계획조례에 반영하는 순환 구조를 이루었다.
공장부지 관리제도 시행에 따른 산업기반 유지 효과 분석의 결과는 다음과같다.
첫째, 서울시 준공업지역 내 신규 개발은 용적률의 높은 증가를 동반하기 때문에, 공장부지가 모두 산업시설로 개발되지 않아도 기존 공장연면적 이상은 공급되어 공장부지 정비 시 산업기반 유지가 실현되었다. 공동주택이 제한되지 않는 일반부지(동일 기간 신축이 일어난 공장부지 이외의 부지)의 개발용도 양상과 비교했을 때 산업시설 비율 차이가 확연하다.
둘째, 공장부지 개발용도는 대지면적 구간별로 양상이 다르게 나타난다. 전체적으로 산업시설 비율이 가장 높지만 500m² 미만에서는 근린생활시설 비율이 가장 높고, 500m² 이상 대지면적구간에서 산업시설 비율이 가장 높게 나타나며 기타주거시설 비율이 그 다음으로 높다. 준공업지역에서는 근린생활시설도 산업시설로서 기능하기 때문에 대지면적 전 구간에서 산업시설 개발 비율이 높다고 할 수 있다. 대지면적 구간별로 공장부지와 일반부지의 개발용도 비율을 비교했을 때, 공장부지는 일반부지에 비해 대지면적 전 구간에서 산업시설과 기타주거시설 비율이 현저히 높다. 다만 규모 1만m² 이상에서는 공장부지와 일반부지 사이의 공동주택, 산업시설, 근린생활시설 비율 차이가 뚜렷하지 않다. 즉 1만m² 이상 공장부지에서는 일반부지와 유사하게 공동주택 개발이 일어나고 있다.
셋째, 공장부지 개발용도별 비율 변화는 20년 동안 10년 전후로 공동주택, 기타주거시설 등 주거시설은 증가하고 산업시설, 근린생활시설 등 비주거시설은 감소하였다. 최근 10년 중 5년 전후 변화를 비교 시 기타주거시설 비율만 증가하고 다른 용도의 비율은 모두 감소하였는데, 산업시설 비율의 감소폭이 가장 크다. 연도별 추이를 보면 최근 10년 동안에는 기타주거시설 비율이 계속 증가하고 있다.
넷째, 지역별 공장부지 개발용도는 산업시설 비율이 월등히 높은 지역, 개발용도 비율 간 편차가 크지 않은 지역, 기타주거시설 비율이 매우 높은 지역으로 유형이 구분되고 있다. 유형별 사례 지역 분석 및 지역 간 비교 결과, 산업규모와 산업구조, 토지이용 등 지역 특성이 상이한 지역 간 공장부지의 개발용도 양상이 다르다. 대지면적별 개발용도, 개발용도의 변화도 다르게 나타나고 있다. 특히 주거기능이 우세한 산업혼재지역을 중심으로 공장부지 개발에서 공동주택을 대체하는 기타주거시설 비율이 점차 증가하고 지역에 따라서는 최근 5년간 개발용도의 과반을 차지하고 있다.
결론적으로 산업기반 유지를 위한 공장부지 관리제도, 즉 공장부지에 대한 공동주택 불허는 준공업지역 전체적으로 20년간 전반적인 상황에서 효과적이라고 평가할 수 있다. 그러나 최근 용도별 개발 양상이 달라져 기타주거시설 개발이 산업시설보다 활발해지고 있으며, 지역별로도 산업시설 확보 효과가 다르게 나타나고 있다.
준공업지역의 법정용적률이 고정되어 있는 한 서울시 준공업지역에서 용적률 증가를 동반하며 개발할 수 있는 공장부지는 한정되어 있고, 따라서 공장부지 공동주택 불허는 시효가 정해진 제도이다. 향후에도 산업기반 유지를 실현하기 위해서는 최근 10년간 주거기능을 하는 오피스텔 개발이 활성화되는 것을 고려하여 공장부지 관리제도의 기준을 강화할 필요가 있다. 다만 지역별로 산업기능을 상실했거나 공장부지 개발용도에 차이가 있는 것을 감안하면 지역별 특성을 고려한 절충 방안을 모색할 필요가 있다.
서울시 준공업지역은 용도지역제상 폭넓은 허용용도와 양호한 입지여건으로 인하여 주거기능 도입 활성화 정책을 추진하지 않더라도 쉽게 산업주거복합지역으로 조성될 수 있다. 따라서 산업주거복합지역 육성을 목적으로 하여 공장부지에 대한 공동주택 불허를 완화하는 것은 큰 의미가 없을 것으로 사료된다. 다만 중심지 또는 중심지로 성장할 잠재력이 있는 준공업지역에 대하여 중심지 기능을 고도화하거나 중심지로 육성할 수 있도록, 주거시설에 대한 용적률 차등 적용을 중심지에 대해서는 완화 및 차등화하는 방안이 필요할 것이다.
공업지역 지정 제한이라는 제도적 한계와 산업구조의 변화 및 산업시설의 형태변화, 공간의 복합화 및 이용의 다각화 등으로 인해, 현재 서울시에서 용도지역제로서 준공업지역은 신규 산업단지 조성을 대비할 도시계획 수단이라는 것 이외에는 산업기반 마련과 육성을 위한 다른 용도지역과 차별화된 기능이 실질적으로 미미하다. 미래도시공간을 대비하여 용도지역제에 대한 대안을 마련하려는 움직임이 활발한 현 시점에서, 서울시에서는 다른 용도지역으로 관리되고 있는 산업거점과 준공업지역을 아우르는 산업복합지역을 효율적으로 관리할 수 있도록, 새로운 도시관리 방안에 대한 모색이 필요하다.