최근 전 세계적으로 시간의 흐름에 따른 토지이용의 변화 및 도시화, 개발, 재개발 등 세계유산 주변에서 개발사업이 증가함에 따라, 세계유산의 보호·보존과 개발 사이에서의 중요한 가치가 무엇인지를 논하는 갈등 상황이 다수 발생하였고, 이에 국제사회는 2011년 세계유산 영향평가(Heritage Impact Assessment, 이하 HIA) 지침서를 마련하고, 각국에 법제화를 권고하였다. 우리나라는 2019년부터 HIA 지침서(2011)를 기반으로 하는 기초연구가 점차 진행되었으나, 최근 세계유산을 둘러싼 갈등이 다수 발생하며 국내적으로 HIA 도입 필요성이 체감되었고, 우리나라는 「세계유산의 보존·관리 및 활용에 관한 특별법」(이하 세계유산법) 내에 HIA 관련 조항을 신설하였다.
개정안에 따르면, HIA는 '세계유산지구(Property & Buffer zone)' 내에서 시행되며, 세계유산지구 밖에서 일어나는 개발사업 또한 세계유산의 탁월한 보편적 가치(Outstanding Universal Value, 이하 OUV)에 '중대한 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되는 경우' HIA가 수행될 수 있다. 하지만, 현재로서 개정안의 시행령 및 세계유산법의 시행규칙이 부재한 상태로 '세계유산의 OUV에 중대한 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되는 경우'라는 단서 조항의 효력이 발휘되기 위해서는 HIA를 시행하기 위한 구체적인 범위설정과 관련된 연구가 진행될 필요가 있다. 또한, 전 세계적으로 1978년부터 1998년 사이 등재된 세계유산은 명확한 구역 경계를 갖추지 못한 채 등재되었기 때문에, HIA의 안정적인 시행을 위해서라도 '세계유산지구'가 불명확한 유산은 명확하게 정리될 필요가 있다.
이러한 배경하에, 2022년 7월, HIA 지침서가 개정되며 HIA 공간적 체계에서 Wider Setting(세계유산 주변환경) 개념이 활용되었다. 개정된 지침서에서는 세계유산 주변환경(Wider Setting)을 영향평가 범위로서 검토해야 한다고 명시하였으나, 세계유산 주변환경의 구체적인 설정 방법이나 설정 단계를 제시하지 않아 이를 위한 접근법 개발이 필요하다고 볼 수 있다.
이에 본 연구는 세계유산법 개정안에서 구체성이 부족한 HIA 시행 범위를 구체화하고, 세계유산 주변환경 마련을 위한 접근법을 개발하여 향후 발생할 수 있는 HIA에 대응하기 위한 현실적 기반을 마련하고자, 국제적 차원의 이상적으로 제시되는 문헌을 국가 및 지역적 차원에서 해석하여, HIA 공간 범위 설정 모델을 정립하고, 세계유산 화성에 대해 실증하여 화성의 HIA 공간 범위를 설정 및 검토하는 것을 연구의 목적으로 하였다.
이를 위해 'HIA 공간 범위'를 정의하고, 세계유산 공간 범위 설정 요소 및 단계를 탐색하였다. 이어 HIA 공간 범위 설정 모델을 구축한 후, 연구 대상지인 화성에 적합한 HIA 공간 범위 설정 모델을 마련하였다. 이후 마련된 화성의 HIA 공간 범위 설정 모델을 연구대상지인 화성에 실증하여 화성의 HIA 공간 범위를 설정 및 검토하고 공간 범위의 실효성 및 접근법에 대해 논의하였다. 이에 따른 본 연구의 결과는 다음과 같다.
첫째, HIA 공간 범위란, 세계유산 구역(Property), 세계유산 완충구역(Buffer zone), 세계유산 주변환경(Wider Setting)으로 구성되며, 단순히 평면적 구역 개념을 벗어나 무형적, 사회문화적, 경관적 등 3차원적 개념까지를 포함한다. 유산 가치가 미치는 일정 범위를 사전에 확인하기 위해 고려되는 개념으로 볼 수 있다.
둘째, HIA 공간 범위 설정 요소 및 단계 분석 결과, 설정 요소는 필수 요소와 고려 요소로 구분되며, 일련의 위계를 통해 상위구역의 고려 요소가 하위 구역의 필수 요소 일부가 되는 구조로 이어지는 것이 확인되었고, 공간 범위별 각각 상이한 요소와 단계로서 설정되는 것을 확인하였다. 구체적으로 세계유산 구역은 OUV에 대한 이해가 선행되고, 이후 OUV를 전달하는 속성을 확인하는 단계를 거친 후, 도출된 속성(특징물)을 지도에 매핑하고, OUV와 속성을 모두 포함하는 충분한 면적을 설정하는 일련의 단계로 설정된다. 세계유산 완충구역은 유산의 OUV 및 완전성의 특징을 확인하고 유산의 보호관리체계를 정립한 후, 이를 바탕으로 세계유산 완충구역을 설정된다. 세계유산 주변환경은 유산의 중요성과 독특한 특징에 기여하는 세계유산 완충구역 밖의 추가 영역으로, 세계유산 주변환경 설정을 위한 접근 맥락은 크게 역사적/사회문화적/시각적/물리적 맥락으로 구분할 수 있다.
셋째, HIA 공간 범위 설정 모델은 OUV가 정리되지 않았거나 정리되고 있는 과정의 유산에 적합하므로, 기등재된 유산은 선택적 적용이 필요하고, 특히 세계유산 주변환경 설정을 위해서는 유산의 고유 특성을 고려한 맥락적 접근이 필요하다.
넷째, 화성의 HIA 공간 범위 설정 모델은, 세계유산지구(Property & Buffer zone)와 세계유산 주변환경(Wider Setting)으로 구분되며, 이때 화성의 세계유산지구 설정 단계 및 방법은 대부분의 세계유산이 공통적인 문헌을 보유하고 있으므로 타 세계유산에 적용할 수 있지만 화성의 세계유산 주변환경 설정 단계 및 방법은 화성의 유산 특성에 따라 구체화 되었기 때문에, 타 세계유산에 적용할 수 없다.
다섯째, 화성의 세계유산 구역 설정을 위해서는 근본적으로 화성을 도시 유산으로 바라보는 것이 중요하며, 문화재 구역과 구별되는 독립적인 세계유산 구역을 설정해야 한다. 이를 위해 화성의 OUV 속성을 기반으로 성내 가로망 및 수원천, 팔달산 등의 구역을 포함해야 하며, 성곽 내 시설물 및 잠재적 시설물 등을 모두 포함하여 세계유산 구역의 조정이 필요하다.
여섯째, 현재 화성의 보호관리계획은 구체성이 매우 부족하고, 모두 일몰되었다고 평가되어, 화성의 HIA 공간 범위 설정 모델에 기반하여 마련된 화성의 세계유산 완충구역은, 화성의 OUV를 지원하고 보호하는 데에 실질적인 역할을 하기 어렵기 때문에, 보호관리계획의 업데이트를 통한 세계유산 완충구역 설정이 필요하다.
일곱째, 화성의 세계유산지구는 HIA를 위한 일차적 범위로써 활용될 수 있으며, 세계유산협약에 근간하는 세계유산 보존관리 및 활용의 공간적 범위로 설정될 수 있다. 또한, 설정된 공간 범위가 실제 유산의 보존 관리 및 활용에 적합한 공간 범위인지 판단하는 과정이 후행 되어야 한다.
여덟째, 화성의 세계유산적 가치에 기반하여 화성의 세계유산 주변환경은 역사적, 사회문화적, 시각적 맥락에서 검토되었고, 화성의 세계유산 주변환경은 '역사-시각적' 공간 범위, '시각적' 공간 범위, '약한' 공간 범위, '역사적' 공간 범위로 유형화하여 관리하는 것이 필요할 수 있다. 이때 역사적 맥락의 접근은 수집 문헌의 시간적 범위 및 문헌분석의 견해 등에 따라 포함되는 역사적 유산 범위에 차이가 발생할 수 있으므로, 세계유산적 가치에 기반하여, 사전에 문헌의 시간적 범위를 설정하는 것이 중요하다. 사회문화적 맥락의 접근은 화성의 유산 특성상, 보존관리에서 지역 및 이해당사자 참여를 배제할 수 없고, 이해당사자가 여러 집단이며, 유산 주변 사회문화 경험자가 충분하다는 특징이 있기 때문에. 참여적 경계 설정 방법이 활용되었다. 하지만, 이와 같은 접근방법은 도심으로부터 떨어진 유산이나 유동인구가 적은 유산, 자연유산 등과 같은 경우 유의미한 결과가 도출되지 않을 수 있음을 주지해야 한다. 시각적 맥락의 접근은 유산의 주요 조망 범위, 조망점, 조망대상 등을 사전에 도출하여 시각영향평가(VIA)에 기여할 수 있으나, 실제 가시 수준은 날씨, 계절, 인간의 시각 능력 등 다양한 변수에 많은 영향을 받기 때문에 현장 확인을 통해 시각적 맥락에서 객관성을 확보하고 분석 시기에 따라 변수에 따른 변동 가능성이 있음을 염두에 두어야 한다.
물론, 세계유산은 유산마다 고유한 특성이 있고, 그 가치를 기반으로 보존관리 활동이 전개되기 때문에, 본 연구에서 활용한 절차와 방법론을 모든 유산에 동일하게 적용할 수 없고, 세계유산의 가치를 분석하는 개인의 관점 및 언어적 해석에 따라 도출 결과에 차이가 생길 수 있지만, 본 연구에서 활용된 HIA 공간 범위 설정을 위한 일련의 흐름과 맥락별 접근방법은, 향후 HIA 수행을 위한 실질적인 범위 설정에 도움을 줄 수 있고, HIA 및 VIA에서 평가지표로써 활용될 수 있는 속성과 조망점 등을 도출하여 방법론적으로 고도화될 수 있는 기반을 마련하였다는 점에서 의의가 있다.
다만, 이를 통해 도출된 'HIA 공간 범위'가 실제 세계유산 보존관리에 활용되기 위해서는 HIA 대상 사업, HIA 대상 규모, HIA 시행 절차, 운영체계 등 다학제적 부분에서 구체적인 절차와 대상 등을 마련하기 위한 후속 연구 수행이 필수적일 것으로 판단된다.