춘추시대에는 진(晋)·초(楚) 양 대국을 중심으로 노·정·위·송·기·진·조·채·수·신·식·서 등의 열국이 병립하였는데 이들 열국은 모두 영토·주권·독립국가였으며 국제사회를 이루고 있었다. 그리고 우호국 간에는「조」를 통해 일국의 군주가 타국 군주를 방문하여 우의를 돈독히 하였으므로 춘추초기의「조」는 우호국 간에 진행되었던 일종의 정상회담이었다. 그런데 춘추중기 이후 패국이 패권을 장악하고 패정을 실시하면서 약소 열국에 대해 무력으로「조」를 강요하였다. 이에 따라서 약소 열국의 패국에 대한「조」는 종래 '5년 1조'에서 '2년 1조'로 증가하였으며 또 약소 열국은「조」를 통해 동맹 결성, 공물 헌상, 국정 보고, 지시 복종 등을 행하였는데 이것은 약소 열국의 패국에 대한 사대의 예 이행이었다. 이에 따라 약소 열국의 패국에 대한 관계는 조빙·사대의 관계로 변하게 되었다.
그러나 약소 열국은 이 같은「조」를 통해 정치·군사적으로 복속하고 있었지만 국익에 어긋나면 수시로 조빙·사대의 관계를 단절하였다. 그리고 패국은 이 같이 조빙·사대의 관계를 수시로 단절하고 이탈하는 약소 열국을 무력으로 병합하지 못하고 있었는데 그것은 약소열국의 결사적 항전과 이것을 극복하기 어려웠던 대국의 무력 한계, 첨예하게 대립된 국제사회에서 일방적 무력행사의 전략적 위험 그리고 명분 부재 등으로 약소 열국을 일방적으로 병합할 수 없었기 때문이었다.
반면 약소 열국은 이 같은 조빙·사대의 관계 속에서 동맹 결성, 공물 경감, 친선 도모, 원병 요청 등의 국가 간의 중요 현안을 협상하고 조정하였다. 그러므로 춘추시대 주권국가로 구성된 국제사회에서 약소 열국이 패국에 행했던「조」는 정치·군사적 복속의 표시였지만「조」를 통해 주권국가 간의 현안 문제가 조정 타협되고 또 국익에 따라 수시로 단절되었던 사실을 감안하면「조」는 기본적으로 주권국가 간의 외교였으며 여기에서 조공외교가 성립되었다고 할 수 있다.