본 연구는 4대 사회보험 통합이슈가 몇 차례의 정책변동 시도에도 불구하고 매번 정책 의제수준에서 좌절되어 정책표류 현상을 겪었던 원인을 수정된 정책흐름모형을 적용한 정책형성과정분석을 통해 추론한 것이다. 분석대상 기간은 사회보험 통합 이슈가 정책의제로 크게 부각되었던 국민의 정부 기간 내인 제1기(1998년 2월부터 2000년 10월)와 참여정부 기간 내인 제2기(2004년 11월부터 2008년 2월)로 한정한다. 질적 정책사례연구 방식을 이용한 주요 분석결과를 살펴보면 첫째, 시기별로 정책대안은 비일관성을 띠며, 정책문제 해결에 적합한지 여부와 무관하게 제시되었다는 점이다. 둘째, 민주화가 상당히 진전된 시기였음에도 공식적 참여자 주도로 정책의제화가 이루어지는 하향식 접근방법을 보여 여론의 강력한 지지를 얻기 곤란하였다. 결국, 4대 사회보험 통합 정책사례의 경우 정책결정의 지연 이유로 이슈맥락보다는 정치적 흐름과 공식적 행위주체의 정책선호 및 태도, 역량을 반영하는 정치체제맥락이 중요한 변수로 작용하였다. 특히, 이슈맥락 내 흐름에 대한 면밀한 검토없이 정치체제맥락 내 주요 공식적 행위자들의 선호 위주의 인위적 결합(소위 '의사 결합')에 의해 정책의제가 선별되는 경향이 강하며 그 선호 역시 상당히 모호하여 정치적 흐름의 변화에 상당히 민감히 반응하므로 정책산출로 이어지는 일련의 메커니즘을 통과하는데 취약성을 보인다. 이에 대해 폭넓은 공론화를 통해 이슈맥락으로부터의 보다 강한 자생적 흐름의 결합(소위 '진정한 결합')에 의해 정책의제가 부상되는 여건의 조성이 필요함을 강조한다.