1949년 7월 4일 제정된 이후 현재까지 총60차에 걸쳐 개정되어온 ｢지방자치법｣의 ‘지방자치단체 상호간의 관계’에 관한 규정은 크게 지방자치단체 상호간의 협력관계에 관한 규율과 지방자치단체 상호간의 갈등관계에 관한 규율로 대별될 수 있다. 그 중 지방자치단체 간의 협력관계에 관한 법률의 규정은 지방자치단체들이 공동의 목적달성을 위해 택하게 되는 사무의 위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합과 지방자치단체들의 협의체 및 사업과 사무집행상의 포괄적인 협력 등을 포함하고 있다.

‘지방자치단체 간의 협력’에 관한 ｢지방자치법｣상 최초의 입법은 제1차 개정법률(1949)에서 현재의 지방자치단체조합에 해당하는 ‘시, 읍, 면조합’에 관한 규정이었다. 그 후 제3차 개정(1956)에서 일부 보완되었으나 이 규정은 419혁명 이후의 개혁, 5.16군사쿠테타와 유신헌법을 통한 지방자치제도의 중단시기에도 그 내용은 변경되지 않은 채 그대로 유지되어 왔다. 1987년 헌법개정 이후 1988년 법률의 전부개정을 통해 현행규정과 유사한 체계와 규율내용을 갖추어 “제8장 지방자치단체 상호간의 관계”라는 제명에 3개의 절(節)의 규모로 규정되었다.

지방자치단체간의 협력관계는 지방자치법의 핵심적 내용이 되거나 입법이나 정책의 변화를 주도하는 요소가 되어왔다고 하기는 어렵다. 어찌 보면 지방자치제도의 설립과 안정기에 있어 가장 중요한 법제도적 과제는 지방자치제도의 형성과 정착, 특히 국가와 지방자치단체의 관계 정립의 문제가 제1차적 과제가 되었다고 할 수 있다. 이에 따라 지방자치단체간 협력에 관한 규정은 상당기간 권고적 규정이거나 법적 문제를 발생하지 않는 지방자치제도의 효율성이나 편익 등을 제고하는 장치로 활용되거나 인식되어왔다고 할 수 있다.

그러나 지방자치제도의 안정화와 자유국가적 및 민주국가적 과제의 일정한 해소 이후 지방자치제도에 관한 국가와 사회의 요청은 지방자치단체 활동의 적극화와 경쟁력 제고 및 지방자치단체간 협력의 강화로 이어지게 되었다. 그리고 이러한 현상은 다양한 부분에서 지방자치단체의 기능확대와 지방자치단체간 협력의 다양화 그리고 필요한 경우 지방자치단체의 단위를 넘어서는 광역적 대응에 대한 필요에 법이 대처해야 한다는 과제를 촉발하였다. 그리고 이러한 요청은 단적으로 2020년 ｢지방자치법 개정안｣ 상의 특별지방자치단체 신설(제11장)로 현재화 되어 있다. 따라서 향후의 입법에서는 보다 엄밀한 법제적 분석과 입법평가 및 엄정한 예측과 치밀한 입법이 담보되어야 할 것이다.