대상 판결은 이 사건 각 지하 부분에 이 사건 터널들을 설치하고 유지·관리하는 국토교통부장관의 권한 자체가 원고인 한국도로공사에게 위탁되었으므로 그에 따른 당연한 결론으로 원고는 이 사건 조항에서의 ‘국가’에 해당하지 않는다고 보았다. 특히 그 이유에서 원고가 이 사건 각 고속도로에 관하여 수행하는 권한 행사의 효과가 원고에게 (최종적으로) 귀속되고, 원고는 독립된 공법인이라는 점을 들고 있다. 다시 말해, 대상 판결은 원고가 수행하는 임무가 국가사무일지라도 원고는 국가와 독립된 법인격을 가지고 있기 때문에 원고의 임무수행의 법적 효과는 결코 (이 사건 조항뿐 아니라 우리 법질서에서의 모든) 국가에 귀속되기 어렵다고 보았다. 이러한 대상 판결은 행정주체의 법인격에 대해 민사법에 기초한 고정관념, 즉 모든 법인격 주체는 권리능력을 가지고 있고, 법인격을 가진 행정주체의 임무수행의 법적 효과는 해당 법인격 주체로 ‘최종’ 귀속된다는 이해에 기초하고 있다.

국가행정조직은 여러 형태의 다양한 단위로 구성되어 있다. 국가의 임무수행단위에는 법인격이 있는 여러 공법상 법인이 포함된다. 국가로부터 형식적으로 독립한 법인격을 가진 공법인은 모든 법관계에서 국가로부터 독립적인 것은 아니다. 독립한 법인격을 가진 원고와 사인인 행정상대방과의 법관계에서는 원고에게 최종적으로 법효과가 귀속될 수 있다. 그러나 원고가 일정한 경우 대 사인과의 관계에서 최종적 귀속점으로 기능한다고 하여 원고가 수행하는 임무의 원래적 권한주체인 국가와의 관계에서도 원고에게 항상 법적 효과가 최종적으로 귀속한다고 볼 수는 없다.

나아가 이 사건 조항에서의 국가를 굳이 국가의 직접행정에 한정해서 볼 이유도 없다. 최소한 국가의 임무를 수행하는 범위에서는 ‘국가’로 볼 수 있다. 이 사건 원고의 임무가 ‘국가의 임무’를 수행한다는 점에 대해서는 다툼이 없다. 그렇다면 원고의 법인격에도 불구하고 해당 임무의 법적 효과는 ‘국가’로 귀속된다고 볼 수 있다. 설령 도로법 제112조 제2항의 ‘대행’을 강학상 위탁이라고 보더라도 독립된 법인이자 해당 임무의 수행 범위에서 ‘행정청’의 지위를 가지는 원고의 당해 행위는 바로 국가로 귀속된다고 봄이 타당하다.