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표제지

목차

논문개요 10

Ⅰ. 서론 13

A. 연구배경 및 필요성 13

B. 연구문제 15

Ⅱ. 이론적 배경 및 선행연구 검토 16

A. 이론적 배경 16

1. 선거와 정책 반응성 16

2. 교육 거버넌스와 교육감 제도 18

B. 선행연구 검토 23

1. 선거공약과 공약 평가에 대한 선행연구 23

2. 예산편성에 대한 선행연구 30

3. 선거공약과 예산편성의 관계에 대한 선행연구 32

C. 지방교육자치제도와 지방교육재정 34

1. 지방교육자치제도 34

2. 지방교육재정 40

Ⅲ. 연구모형 46

A. 연구대상 46

B. 연구의 분석틀 48

C. 연구방법 48

1. 교육감 당선자의 공약 포지셔닝 분석 48

2. 교육감 당선자의 공약 우선순위 분석 50

3. 교육감 당선자의 공약 이행도 분석 54

4. 교육감 당선자의 공약 우선순위와 이행도 상관관계 분석 56

Ⅳ. 분석결과 57

A. 교육감 당선자의 공약 포지셔닝 분석 결과 57

1. 서울특별시 교육감: 조희연 58

2. 부산광역시 교육감: 김석준 59

3. 대구광역시 교육감: 우동기 59

4. 인천광역시 교육감: 이청연 59

5. 광주광역시 교육감: 장휘국 60

6. 대전광역시 교육감: 설동호 60

7. 울산광역시 교육감: 김복만 60

8. 경기도 교육감: 이재정 60

9. 강원도 교육감: 민병희 61

10. 충청북도 교육감: 김병우 61

11. 충청남도 교육감: 김지철 61

12. 전라북도 교육감: 김승환 62

13. 전라남도 교육감: 장만채 62

14. 경상북도 교육감: 이영우 62

15. 경상남도 교육감: 박종훈 63

16. 제주특별자치도 교육감: 이석문 63

17. 소결 63

B. 교육감 당선자의 공약 키워드 선정 내용 및 분석 결과 64

C. 교육감 당선자의 공약 이행도 분석 결과 70

1. 서울특별시 71

2. 부산광역시 71

3. 대구광역시 72

4. 인천광역시 73

5. 광주광역시 74

6. 대전광역시 75

7. 울산광역시 75

8. 경기도 76

9. 강원도 77

10. 충청북도 78

11. 충청남도 79

12. 전라북도 80

13. 전라남도 80

14. 경상북도 81

15. 경상남도 82

16. 제주특별자치도 83

D. 교육감 당선자의 공약 우선순위와 이행도 상관관계 분석 결과 84

1. 두 개 이상의 공약이 일치하는 경우 87

2. 하나의 공약이 일치하는 경우 87

3. 공약이 하나도 일치하지 않는 경우 87

Ⅴ. 결론 및 논의 88

A. 연구의 종합 88

B. 정책적 함의 90

C. 연구의 의의와 한계 92

참고문헌 93

부록 98

〈부록 1〉 제6회 전국동시지방선거 교육감 당선자 5대 핵심 공약 포지셔닝 분석 내역 98

〈부록 2〉 제6회 전국동시지방선거 교육감 당선자 5대 핵심 공약 세출예산 분석 내역 103

ABSTRACT 127

표목차

〈표 1〉 교육지배구조의 범위 19

〈표 2〉 교육감의 구성 방식 22

〈표 3〉 공약평가모형: SMART, SELF, MPP 29

〈표 4〉 예산안 편성의 3단계 31

〈표 5〉 교육자치의 개념 유형 36

〈표 6〉 지방교육자치제도의 법적 근거 37

〈표 7〉 지방교육자치제도의 발달과정 39

〈표 8〉 교육청의 예산편성 과정 45

〈표 9〉 공약 키워드 분류 기준 51

〈표 10〉 공약 키워드 선정 내용 및 분석 결과 64

〈표 11-1〉 서울특별시 교육감 공약 이행도 분석 결과 71

〈표 11-2〉 부산광역시 교육감 공약 이행도 분석 결과 71

〈표 11-3〉 대구광역시 교육감 공약 이행도 분석 결과 72

〈표 11-4〉 인천광역시 교육감 공약 이행도 분석 결과 73

〈표 11-5〉 광주광역시 교육감 공약 이행도 분석 결과 74

〈표 11-6〉 대전광역시 교육감 공약 이행도 분석 결과 75

〈표 11-7〉 울산광역시 교육감 공약 이행도 분석 결과 75

〈표 11-8〉 경기도 교육감 공약 이행도 분석 결과 76

〈표 11-9〉 강원도 교육감 공약 이행도 분석 결과 77

〈표 11-10〉 충청북도 교육감 공약 이행도 분석 결과 78

〈표 11-11〉 충청남도 교육감 공약 이행도 분석 결과 79

〈표 11-12〉 전라북도 교육감 공약 이행도 분석 결과 80

〈표 11-13〉 전라남도 교육감 공약 이행도 분석 결과 80

〈표 11-14〉 경상북도 교육감 공약 이행도 분석 결과 81

〈표 11-15〉 경상남도 교육감 공약 이행도 분석 결과 82

〈표 11-16〉 제주특별자치도 교육감 공약 이행도 분석 결과 83

그림목차

[그림 1] 선거공약과 예산편성과정의 상호작용 33

[그림 2] 교육비특별회계 수입의 흐름 41

[그림 3] 지방교육재정의 세입 구조 42

[그림 4] 연구의 분석틀 48

[그림 5] 공약 포지셔닝 분석 결과 58

[그림 6] 공약 우선순위와 공약이행도 상관관계 분석 84

초록보기

 선출직 공무원은 유권자에 대하여 '정치적 책임성'을 지닌다. 선거공약을 바탕으로 유권자의 선택을 받았기 때문이다. 이는 교육감의 경우에도 마찬가지이다. 지방교육자치제도의 실질적 시행과 교육감직의 주민대표성 제고를 목표로 주민직선 교육감 제도가 시행된 지 10여 년이 지났다. 하지만 교육감 선거는 여전히 '깜깜이 선거'라는 비판을 받고 있으며, 학계에서는 교육감 선거와 관련하여 '교육감 선거의 헌법적 합법성', '교육자치와 일반자치의 권한 배분' 등에 더욱 집중하는 형국이다. 이에 교육감이 실질적으로 공약을 이행하고 있는지 분석함으로써 교육감의 책임성을 제고하는 한편 선행연구의 공백을 메우는 것이 본 연구의 실시 배경이다.

본 연구의 목적은 제6회 전국동시지방선거에서 당선된 교육감 공약의 우선순위와 이행도 간의 상관관계를 분석함으로써 교육감 선거가 공약선거로서 온전히 기능할 수 있도록 정책적 방향과 시사점을 제시하는데 있다. 구체적인 연구문제는 다음과 같다.

연구문제 1. 제6회 전국동시지방선거에서 당선된 16개 시·도 교육청 교육감의 선거공약은 어떠한가?

연구문제 2. 제6회 전국동시지방선거에서 당선된 16개 시·도 교육청 교육감의 공약 우선순위와 정책 집행은 어떤 상관관계가 있는가?

2-1) 제6회 전국동시지방선거에서 당선된 16개 시·도 교육청 교육감의 공약 우선순위는 어떠한가?

2-2) 제6회 전국동시지방선거에서 당선된 16개 시·도 교육청 교육감의 공약 이행정도는 어떠한가?

분석대상과 분석방법은 다음과 같다. 먼저 제6회 전국동시지방선거에서 당선된 교육감의 핵심 5대 공약을 대상으로 공약 포지셔닝 평가모형을 활용하여 공약의 내용과 성향을 분석하였다. 다음은 공약의 핵심 키워드를 선정하여 검색 가능한 전체 언론매체를 대상으로 해당 키워드의 언급 빈도를 분석함으로써 교육감의 정책 의지 즉, 교육감의 공약 우선순위를 대리하여 파악하였다. 공약 이행도는 전체 예산대비 공약 정책 예산 비중의 증감률을 산출하여 분석하였다. 마지막으로 앞에서 분석한 공약 우선순위와 이행순위를 일대일 대응시켜 그 상관관계를 파악하였다.

본 연구를 통해 도출된 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 공약 포지셔닝 분석 결과, 전체적인 교육감의 공약 성향은 다소 평등성을 추구하며 분배적인 것으로 나타났다. 먼저 평등성-중립-수월성 측정지표의 경우 총 16명의 교육감 중 평등성 성향을 띄는 교육감이 9명(56.25%)으로 나타났다. 재분배-중립-분배 측정지표의 경우 총 16명의 교육감 중 분배적 성향을 띄는 교육감은 9명(56.25%)으로 분석되었다. 한편 학생안전, 청렴 공약은 교육감이 언론에서 발표한 정책 성향과 상관없이 제시되는 것으로 나타났다.

둘째, 공약 포지셔닝과 공약 키워드 및 언급 빈도는 유의한 관계를 가지는 것으로 나타났다. 먼저 재분배-평등성 영역에 포지셔닝 된 교육감은 혁신교육, 교육복지, 지역사회참여 키워드의 언급 빈도가 높았으며, 분배-수월성 영역에 포지셔닝 된 교육감은 학력 신장, 인성 교육, 진로교육 등의 키워드를 자주 언급하였다.

셋째, 공약 이행도 분석 결과 교육감 주요 5대 공약에 대한 공약 정책 예산 비중의 변화(ΔD)는 대부분 0보다 커, 전반적으로 교육감들이 공약 이행을 위하여 노력한 것으로 파악되었다. 하지만 대체로 변화의 범위가 그렇게 크지 않으며, ΔD가 상당히 큰 경우에는 반드시 시설의 보수 및 증설, 인건비 향상 등의 요소가 작용하는 것으로 나타났다.

마지막으로 공약 우선순위와 공약 이행순위의 상관관계를 분석한 결과, 서울특별시, 전라북도, 제주특별자치도를 제외한 모든 지역에서 공약 우선순위와 이행순위 간의 상관관계를 찾을 수 없었다. 또한 공약 우선순위와 이행순위가 대응되지 않는 시·도 교육청 간의 공통점도 발견되지 않았다.

본 연구의 분석결과를 통해 도출된 시사점은 '지방교육재정분권 확대의 필요성'이며, 이를 세입 측면과 세출 측면으로 나누어볼 수 있다.

첫째, 세입 측면에서 지방교육자치단체가 자주재원을 마련할 수 있는 제도적 장치를 마련하여야 한다. 현재 지방교육자치단체에는 과세권이 없으며 대부분의 재원은 중앙정부와 지방행정기관에서 교부하는 이전재원으로 마련된다. 이에 중앙정부나 지방행정기관과의 권력관계에서 자유로울 수 없다. 또한 과세권은 효율적·효과적인 재정운용에 대한 책임에 대한 동의어이다. 이에 교육감이 책임 있는 지방교육재정의 운용과 지역의 특수성을 반영한 선거공약의 이행을 적극적으로 수행할 수 있도록 세입분권과 관련한 제도적 기반이 마련되어야 한다.

둘째, 세출 측면에서 경상적 지출의 비중을 줄이고, 시·도 교육청이 자율적으로 운용할 수 있는 재원의 비중을 확대하여야 한다. 시·도 교육청 세출예산의 대부분은 인건비, 학교 전출금, 이전지출 등의 경상적 지출이 차지하고 있다. 따라서 교육감이 재량적인 사업을 실시할 수 있는 예산은 극히 한정된다. 이에 경상적 지출을 건전하게 관리함으로써 교육감이 공약사업을 적극적으로 시행할 수 있도록 예산분배가 이루어져야 한다.

한편 중앙정부(교육부)와 시·도 교육청의 교육 거버넌스 측면에서 지방교육재정운용의 자율성을 대폭 확대할 필요가 있다. 앞서 설명한 바와 같이 지방교육자치단체의 교육재원은 대부분 중앙정부와 지방자치단체의 이전재원으로 구성된다. 이에 중앙정부의 국정과제가 시·도 교육청으로 이양되는 경우가 다수 발생하는데, 이는 지방교육재정에 큰 부담으로 작용한다. 따라서 중앙정부와 지방정부의 관장사무를 명확히 구분함으로써 건강한 교육 거버넌스를 추구하고 지방교육자치단체의 세출권한의 자율성을 보장하여야 한다.

본 연구의 의의는 다음과 같다. 먼저 교육감 선거공약에 대한 연구의 대부분이 선거공약 자체에 대한 분석임을 고려하였을 때, 지금껏 수행되지 않은 전국 시·도 교육감의 공약 이행도를 분석하였다는 점에 있다. 특히 정책의지(공약 우선순위)와 공약 이행도를 연계하여 분석함으로써 주민 직선 교육감의 정치적 책임성에 대하여 강조하고, 교육감 선거가 공약선거로서 원활히 기능할 수 있도록 제언하였다는 점에 본 연구의 의의가 있다.

본 연구의 한계는 다음과 같다. 공약 이행도 분석을 실시함에 있어 예산이라는 하나의 기준으로만 분석한 점, 단일 회계연도만 활용한 점이 한계로 작용한다. 이에 후속 연구에서는 다양한 지표와 다년도 회계자료의 활용을 바탕으로 보다 입체적인 연구를 수행하고자 한다.

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