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표제지

목차

요약 8

I. 서론 11

1. 연구의 배경 및 목적 11

2. 연구의 방법 및 구성 13

II. 재개발 사업에 관한 이론적 고찰 15

1. 재개발 사업의 개념 및 목적 15

1) 재개발 사업의 개념 15

2) 재개발 사업의 목적 및 효과 20

3) 재개발사업의 추진현황 21

2. 재개발 사업의 시행단계별 절차 25

1) 사업계획단계 26

2) 사업시행단계 28

3) 사업완료단계 34

3. 재개발 사업의 법적 근거 35

1) 공공성 35

2) 관련 법제 40

3) 선행연구 검토 49

III. 재개발사업 현금청산 제도의 이론적 고찰 54

1. 현금청산 제도 54

1) 현금청산 제도의 개념 및 의의 54

2) 현금청산의 절차 55

2. 선행연구 검토 60

3. 현금청산 제도와 관련된 소송 62

1) 소송 현황 62

2) 소송사례 63

4. 재개발사업 현금청산 제도의 문제점 76

1) 현금청산 대상자의 범위 76

2) 현금청산의 과정 77

3) 현금청산금의 산정 78

4) 현금청산과 조합원의 지위 80

5) 조합원 지위에서 얻은 이익의 반환의무 80

IV. 인천광역시 재개발사업 사업기간 현황 81

1. 재개발 사업지구 이해관계자의 사업시행 단계별 행동 81

2. 인천광역시 재개발 지역의 노후도 82

3. 인천광역시 재개발 지역 현황 86

1) 재개발 지구 지정 단계 96

2) 조합추진단계 97

3) 조합설립인가 단계 98

4) 사업시행인가 단계 99

5) 관리처분 인가 단계 101

6) 착공 단계 103

7) 준공 단계 103

V. 재개발사업 단계마다 사업기간에 미치는 영향 104

1. 조합이 사업 기간에 미치는 영향 104

1) 조합원의 자격 105

2) 재개발 조합이 토지주 원주민에게 인심을 잃어가는 현상 106

3) 조합원과 비조합원의 현실적인 인식 107

4) 원활하지 않은 사업진행 108

2. 현금청산인이 사업기간에 미치는 영향 109

1) 현금청산인의 토지 및 지장물(건물 및 기타 소유물) 평가 110

2) 재개발 정비 사업지구 편입 토지 제척 111

3) 조속 재결 제도 111

4) 이의재결 제도 112

5) 재개발 조합에서 통보한 보상평가 금액의 수령 112

6) 재개발 조합에서 통보한 보상평가 금액과 지자체 공시지가와의 비교 112

7) 재개발 주변지역 매매가격 동향(2018~2020년. 밸류맵 참조) 117

3. 조합원이 사업 기간에 미치는 영향 117

4. 관계기관이 사업기간에 미치는 영향 118

1) 시청·군청 118

2) 구청 119

3) 교육청 119

4) 소방서 122

5) 토지수용위원회 122

6) 감정평가협회 122

7) 행정법원 124

8) 국세 지방세 124

VI. 현금청산 제도의 사업 지연 요인분석 125

1. 현금청산인 설문조사 125

2. 현금청산인 실태조사 개요 128

1) 재개발조합 130

2) 감정평가사 132

3) 지방 토지수용위원회 135

4) 중앙토지수용위원회 136

5) 행정법원 137

6) 국세청과 지자체 138

3. 현금청산 분쟁으로 인한 사업 지연 분석 139

VII. 재개발사업 현금청산 제도의 개선방안 도출 141

1. 관련 법제의 개선 141

1) 현금청산 절차의 세부규정 마련 141

2) 손실보상에 대한 구체적인 명문화 142

2. 제도적 보완책 마련 144

VIII. 결론 145

1. 연구의 요약 및 결론 145

2. 연구의 한계 및 향후과제 148

참고문헌 150

1. 국내 문헌 150

2. 해외 문헌 154

Abstract & Keywords 155

부록 161

1. 재개발 정비조합 공문 161

2. 지자체 공문 176

3. 지방토지수용위원회 공문 179

4. 중앙토지 수용위원회 공문 186

5. 감정평가사 산출 공식 및 평가 내역 188

6. 행정법원 공탁금 및 소송 문서 200

7. 국토부 민원 제기 공문 및 답변 204

8. 현금청산인이 조합과 시,구청에 발송한 공문 214

9. 언론에서 본 재개발 지역의 뉴스 220

표목차

Table 2.1.1. 재개발 시행방법별 특성 16

Table 2.1.2. 재개발사업과 유사사업의 상호 비교 19

Table 2.1.3. 연도별 재개발 사업 현황 22

Table 2.1.4. 시·도별 재개발 사업 현황(2020년) 23

Table 2.2.1. 재개발사업의 시행단계 25

Table 2.2.2. 도시·환경정비 기본계획의 수립 과정 27

Table 2.2.3. 정비구역의 지정 및 정비계획의 수립 과정 28

Table 2.2.4. 사업 시행의 각 단계별 업무내용 33

Table 2.3.1. 주요 부담금의 종류 및 내용 39

Table 2.3.2. 개발이익 환수제도의 구성 40

Table 2.3.3. 「도시재개발법」의 주요 개정 내용 41

Table 2.3.4. 재개발 사업 관련 법령 및 정비사업의 변천 과정 42

Table 2.3.5. 도정법에서 규정하는 정비기반시설과 노후·불량건축물 개념 44

Table 2.3.6. 도시 및 주거환경정비법 제정의 추진경위 45

Table 2.3.7. 국토계획법에 규정된 계획의 세부내용 46

Table 2.3.8. 국토계획법의 주요 제도별 개정내용 47

Table 2.3.9. 재개발사업의 사업성 관련 선행연구 52

Table 4.1.1. 주택 재개발 사업의 이해집단별 구조 81

Table 4.2.1. 노후 불량 주택 기준 노후도기준(%): (서울50% 경기,인천40%) 82

Table 4.3.1. 인천광역시 재개발 사업기간(21년간) 107구역 87

Table 4.3.2. 인천광역시 재개발 평균 소요기간 95

Table 4.3.3. 조합 설립 해제 지역 97

Table 4.3.4. 조합 설립 인가 지역 99

Table 4.3.5. 재개발 사업계획 인가 지역 99

Table 4.3.6. 관리처분계획 인가지구 101

Table 4.3.7. 이주/착공/준공지역 103

Table 5.2.1. 지자체 토지 공시지가와 재개발조합 보상평가금액 분석 113

Table 5.2.2. 구청 토지+건물 재산세 산출 근거와 조합측 1차 통보금액 분석 115

Table 5.2.3. 공시지가 대비 현금청산인이 통보받은 비율 116

Table 6.1.1. 재개발 추진지역의 현금청산인 평가사항 126

Table 6.2.1. 분쟁 빈도 분석 129

Table 6.2.2. 현금청산인 분석 재개발조합 131

Table 6.2.3. 현금청산인 분석_명도소송 132

Table 6.2.4. 현금청산인 분석_감정평가사 133

Table 6.2.5. 현금청산인 분석_지장물 통보건물 133

Table 6.2.6. 현금청산인 분석_영업권 통보 134

Table 6.2.7. 현금청산인 분석_이주비 산정 135

Table 6.2.8. 현금청산인 분석_지방토지수용위원회 136

Table 6.2.9. 현금청산인 분석_중앙토지 수용위원회 137

Table 6.2.10. 현금청산인 분석_행정소송 138

Table 6.2.11. 현금청산인 분석_조세제도 139

그림목차

Fig. 1.2.1. 연구의 구성 및 흐름도 14

Fig. 2.3.1. 도정법에서 규정하는 정비사업의 분류 43

Fig. 3.4.1. 현금청산자 청산절차 개념도 77

Fig. 4.2.1. 인천광역시 재개발 추진지역 107지역의 평균 노후도 (2019년기준) 83

Fig. 4.3.1. 인천광역시 재개발 평균 소요기간 96

Fig. 5.2.1. 구청 토지+건물 재산세 산출근거와 조합측1차 통보금액 비교 116

Fig. 5.2.2. 현금청산 30인 토지면적 116

Fig. 5.2.3. 재개발 주변지역 매매가격 동향(2018~2020년. 밸류맵 참조) 117

Fig. 6.2.1. 59인 평균 연령 분포도 130

Fig. 6.3.1. 설문대상지 재개발 소요기간 (개월) 140

사진목차

Photo 4.2.1. 인천광역시 노후 건물의 실태 84

Photo 4.2.2. 인천광역시 구도심의 건축물 내·외부 86

Photo 5.1.1. 재개발지역 반대 현수막 104

Photo 5.1.2. 재개발 예정지역에서 쉽게 볼 수 있는 전단지 106

Photo 5.1.3. 조합장 해임 안내 현수막 107

Photo 5.1.4. 보상 문제 생존권 현수막 108

초록보기

도정법은 공공성을 기본 바탕으로 하고 있기에 사업시행자의 제한, 임대주택의 의무 건설, 각종 부담금 등 다양한 규제들을 두고 있으며, 이와 더불어 용적률 확대와 같은 법적 완화 규정들도 명시하고 있다.

재개발사업은 도시기능 회복을 위해 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후 불량 건축물을 효율적으로 개량하여 도시환경을 개선하고 주거 환경의 질을 높이기 위한 사업으로 정비기반시설(도로, 상하수도, 공원, 공용 주차장 등)이 열악한 노후불량 건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역 공업지역 등 도시기능의 회복 및 상권 활성화를 위한 사업이다.

재개발사업은 특정 지역에서 거주하는 지역주민들의 사회적·경제적·환경적 문제들을 해결하기 위해 이루어지는 의도적 행위이다.

재개발 사업은 무분별하고 불필요한 재개발을 방지하고, 체계적이고 효율적인 사업을 위해 도정법을 통해 요건과 절차를 명확하게 규정하고 있다.

도정법 제3조에서는 도시 및 주거환경 개선하기 위하여 10년마다 기본계획을 수립할 것을 규정하고 있다.

현금청산은 재개발사업 등 주거정비 사업에서 해당 조합원이 분양권을 포기하는 경우, 이에 대응하기 위하여 도입된 제도이다.

현행 도정법에서는 현금청산에 대한 적용 기준이 미흡하기 때문에 이와 관련하여 갈등 및 분쟁이 발생할 경우, 법원의 판결에 의존하고 있다. 이로 인해 피해자 발생 및 재개발 사업의 진행 속도가 점차 늦어지는 등의 문제점이 나타나고 있다.

현금청산이란 여러 가지 이유로 조합원 자격이 주어지지 않거나 정부의 규제로 인해 아파트 입주권의 획득이 불가하여 재개발을 통해서 새로 생기는 아파트 입주권을 받지 않고 기존 주택의 가치를 현금으로 받는 것이다. 이는 도정법 제72조(분양공고 및 분양신청)의 관리처분계획 과정에서 분양신청을 하지 않은 조합원을 대상으로 운영되는 제도로서, 도정법 제89조 제1항에 명시 된 '청산금' 과는 구별되어야 한다.

먼저, 종합법률정보 통합검색(https://glaw.scourt.go.kr/)에서 '청산' , '현금' , '도시 및 주거환경 정비법' 및 '재개발' 을 검색어로 하였을 때, 총 84건의 판례가 도출되었다. 이를 각 심금별로 구분하면 3심(대법원)이 42건으로 가장 많았고, 2심(고등법원)이 22건, 그리고 1심(지방법원) 20건의 순이었다. 또한, 사건의 종류에 따라서는 일반행정이 51건으로 가장 많았고, 민사가 24건이었으며, 형사가 8건, 그리고 세무가 1건으로 가장 적었다.

주요 분쟁 사유로는 현금청산 대상자의 주거이전비·이주정착금·이사비 지급 건, 현금청산 대상자 선정 및 조합원의 지위, 현금청산절차, 부과금의 부과 및 징수, 보상금의 산정 및 산정기준일 등이 있었다. 본 연구에서는 도출한 84건의 판례 중 최종심인 대법원 판례 위주로 분쟁의 쟁점을 살펴보았다.

현금청산 대상 부동산의 가치 평가 기준시점은 해당 부동산의 소유주가 현금청산 대상자로 확정된 날, 즉 조합원의 지위를 상실한 날을 기준으로 한다. 그런데, 현금청산 사유에 따라 각각의 기준시점에 달라 문제 되고 있다. 특히, 재개발지구 부동산은 가치가 급격하게 변하므로 단 며칠 차이로도 막대한 손실을 입을 수 있기 때문에 가치 평가 시점은 매우 민감한 요소라 할 수 있다.

조합원의 지위와 관련해서 도정법에 명시된 사항과 법원의 법리적인 판단이 상이하여 혼선이 되고 있다. 도정법에서는 조합원의 분양계약과 관련하여 별도의 규정을 두지 않고 있음에도 불구하고 대법원의 판례에서는 관리처분계획인가 이후 분양계약을 체결하지 않은 조합원에게 현금청산 조항을 준용하여 소유권을 박탈하는 조합의 정관이 유효하다는 입장이다.(대법원 판례, 2011).

인천지역의 재개발 사업 기간을 살펴보면 재개발 추진위부터 관리처분 인가까지의 시간이 너무 많이 소요되고 있다는 점을 문제점으로 지적할 수 있다. 인천광역시의 경우 관리처분인가 까지의 시간이 평균 15년 이상 소요되어, 서울시 전체 사업 기간보다도 무려 4년이나 더 소요되는 것으로 확인되었다.

인천광역시의 2020년 공시가격인 토지 가격과 재개발 조합 측이 통보한 금액(토지+건물)의 합산 금액으로 지자체의 토지 공시지가와 비교, 기준점을 만들었다. 이를 비교하여 보았을 때, 전체 평균은 공시지가의 153.0%였고, 많게는 195% 적게는 130.6%가 나왔다. 이러한 차이는 토지 가격의 변동보다는 건물의 크기와 높이의 차이로 인한 결과였다. 30명 중 141%~160% 비중이 전체 30인 중 36.7%였고, 121%~140%와 161%~180%까지가 각각 23.3%씩의 비중이었다. 181%~200%까지는 13.3%로 4명에 불과하였다.

현 도정법에는 현금청산의 절차와 관련된 규정들이 모호하고 불명확하게 명시되어 있어서, 각종 문제점을 야기하고 있으며 원활한 정비 사업 진행을 저해하는 장애물이 되고 있으므로 구체적이고 명확한 규정의 개선이 시급하게 요구되고 있다. 그동안의 각종 현금청산 관련 소송 사례를 살펴보면 가장 빈번하게 발생하는 사유는 손실보상금의 범위 및 지급과 관련된 것이다.

재개발·재건축 사업의 과정에서 발생하는 분쟁들은 그 사안이 매우 다양하고 해결 기간이 길고, 경제적인 낭비 또한 심하지만, 여전히 대부분의 분쟁들이 소송을 통해 해결되고 있는 실정이다.

하지만, 현행 도정법은 현금청산 협의에 관한 사항 및 수용재결·매도청구에 대한 사항만을 제시하고 있을 뿐, 현금청산 절차, 청산 금액 산정 및 손실보상금 등에 관한 구체적인 사항들에 대해서는 전혀 규정되어 있지 않다. 이처럼 불완전한 도정법으로 인해 현금청산 제도와 관련된 각종 분쟁 및 청산 대상자에 대한 조합 정관과의 이원적인 기준을 악용하는 사례들이 발생하여 궁극적으로는 정비사업 전체의 원활한 시행을 저해하는 요인이 되고 있다.

지금까지 살펴본 현금청산 제도의 법적인 쟁점을 토대로 본 연구자는 다음과 같은 정책적인 제언을 하고자 한다.

첫째, 현금청산과 관련된 관련 법제의 개정이 필요하다. 재개발·재건축 사업을 비롯한 모든 정비 사업을 포괄하여 규정하는 도정법상에 현금청산의 절차와 연관된 각종 구체적인 규정들을 신설하고, 특히 손실보상에 대한 적용 범위를 명확하게 할 필요가 있다.

둘째, 각종 분쟁을 사전 조정할 수 있는 분쟁 조정 기구의 권한을 강화해야 한다.

셋째, 각 단계마다 분쟁의 주체들을 달리하고 있는 것 또한 사업을 어렵게 하는 요인이라 하겠다. 행정관청은 정비사업 이해관계자들 간에 발생하는 각종 분쟁에 적극 개입하여 사전 조정을 위한 노력을 해야 하며, 원활한 정비사업의 진행에 힘써야 할 것이다. 재개발 투기자에 대한 명확한 근거를 마련하여 투기자와 선량한 외부 입주민을 보호하여 상생하는 마을 만들기가 되어야 한다.

설문 및 대면 조사를 인천광역시 재개발지구를 대상으로 한 것은 전국의 재개발 조합과 상이 할 수가 있다. 추후 전국의 지자체 별로 심층적 조사와 연구를 한다면 더욱 체계적이라 하겠다. 또한 현금청산 제도는 정비 사업의 시행과정에 속해 있는 일부에 불과하므로 향후 좀 더 범용적인 결과를 도출하려면 재개발·재건축 사업의 전체 프로세스를 면밀하게 검토할 필요성이 있다.

재개발 사업 기간은 7~8년 정도면 이상적이다. 사업 수립기간 2년, 사업 협상 및 조율 기간 2.5년, 공사 기간 2.5년, 입주 및 사업 정산 1년이면 전 세계적으로 온라인이 발달한 대한민국에선 가능한 일이라 하겠다.

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