표제지 1

목차 16

연구요약 5

Ⅰ. 서론 25

1. 연구의 필요성 및 목적 26

가. 연구의 필요성 26

나. 연구의 목적 및 문제 31

다. 연구 범위 및 제한점 31

라. 용어의 정의 32

2. 연구 내용 33

가. 선행연구 및 관련 이론 분석 33

나. 지방교육자치 및 일반자치의 변천 및 해외 사례 33

다. 분석 및 형성 모형 도출 33

라. 현재 및 미래에 대한 인식 34

마. 향후 지방교육자치와 일반자치의 재구조화 방향 34

3. 연구 방법 34

가. 문헌 및 법제 분석 34

나. 외국 사례 비교 분석 34

다. 초점집단면담(Focus Group Interview) 분석 35

라. 설문 조사 분석 35

마. 전문가 델파이 조사 분석 37

바. 자문단 운영 및 면담 조사 37

Ⅱ. 이론적ㆍ법제적ㆍ상황적 배경 분석 38

1. 지방교육자치제도 및 일반자치제도의 이해 39

가. 지방교육자치제도에 대한 이해 39

나. 지방자치제도에 대한 이해 53

2. 지방교육자치제도 및 일반자치제도 관련 법제의 변천 63

가. 교육자치법 변천 및 특징 64

나. 「지방자치법」 변천 및 특징 74

다. 논의 및 시사점 89

3. 지방교육자치와 일반자치 관계에 관한 논의 지형 91

가. 통합론과 분리론 91

나. 의결기관과 집행기관 구성의 유형론 93

다. 상호 연계ㆍ협력론 96

라. 정부 간 관계론, 그리고 분석의 관점 유형론 102

마. 논의 및 시사점 106

4. 관계 재구조화의 대외 상황적 요인 108

가. 교육재정 여건 변화 108

나. 정치적 환경 변화 111

다. 인구구조 변화 113

라. 주민 요구의 다양화 116

마. 기술의 발달 117

Ⅲ. 주요국의 사례 분석 119

1. 일본 121

가. 일본의 중앙과 지방의 교육행정 거버넌스 개관 121

나. 일본의 지방교육행정제도 변천 124

다. 일본 지방교육행정제도 개혁의 주요 특징: 2014년 개혁을 중심으로 129

라. 일본의 지방교육행정제도 개혁에 따른 변화 132

마. 주요 특징: 2014년 개혁을 중심으로 140

2. 미국 143

가. 미국 지방교육자치제도 144

나. 미국 지방교육자치제의 실제 147

다. 주요 특징 156

3. 핀란드 157

가. 핀란드 교육의 이념, 성공요인과 지방교육자치의 특수성 157

나. 지방분권형 및 통합행정체제 하에서의 지방교육자치 158

다. 자치의 종착지로서 학교 166

라/다. 주요 특징 171

4. 논의 및 시사점 172

가. 정치적ㆍ사회적 배경과 지방교육자치제도의 관계성 172

나. 지방자치단체와 지방교육행정기관 간 관계 구조 논의 속의 본질 173

다. 지방교육의 의사결정에 대한 실질적인 권한 행사 174

라. 지방교육자치제도 내 운영 탄력성의 범위와 한계 175

Ⅳ. 분석ㆍ형성 모형 도출 177

1. 지방교육자치제도의 세 가지 축 178

가. 교육자치 179

나. 지방자치 194

다. 효과성 202

2. 지방교육자치제도 분석ㆍ형성 모형 206

Ⅴ. 현재 및 미래 인식: 관계자 FGI 분석 결과를 중심으로 215

1. FGI 개요 216

2. FGI 분석 결과 218

가. 지방교육자치제도의 현황 및 특징 218

나. 지방교육자치와 일반자치 간의 관계 현황 및 특징 225

다. 지방교육자치와 일반자치 간의 관계 변화 상황 및 요구 230

라. 지방교육자치와 일반자치 간의 재구조화를 위한 선결 과제 238

3. 논의 및 시사점 245

Ⅵ. 재구조화에 대한 인식과 요구: 설문조사 결과를 중심으로 251

1. 설문조사 개요 252

가. 개요 252

나. 응답자의 인구통계학적 특성 253

다. 변수의 측정 256

2. 교육자치와 일반자치의 가치에 대한 인식 257

가. 교육자치와 일반자치가 추구하는 핵심 가치에 대한 인식 257

나. 교육자치와 일반자치의 핵심 가치별 실행도-중요도 인식 차이 분석 271

3. 교육자치와 일반자치의 재구조화 방향 278

가. 효과성에 따른 교육자치와 일반자치의 재구조화 방향 279

나. 대내ㆍ외 환경변화에 따른 교육자치와 일반자치의 재구조화 방향 283

4. 교육자치와 일반자치가 추구해야 하는 가치의 우선순위 286

가. 기본가치(2수준) 분석 결과 287

나. 하위준거(3수준) 분석 결과 290

5. 교육자치와 일반자치의 권한 배분 및 재구조화의 주체 295

가. 시장ㆍ도지사와 시ㆍ도교육감 간 권한 배분 295

나. 기초와 광역 간 권한 배분 298

다. 교육자치와 일반자치 재구조화의 주체 299

6. 논의 및 시사점 301

가. 분석 결과 요약 301

나. 시사점 및 함의 304

Ⅶ. 핵심가치의 인식 실태 및 주요 쟁점의 합의: 전문가 델파이조사 결과를 중심으로 308

1. 전문가 델파이 조사 개요 309

가. 조사 목적 및 패널 구성 309

나. 조사 내용 및 방법 310

다. 조사 방법 및 응답률 311

라. 분석 방법 312

2. 조사 결과 316

가. 핵심가치 사이의 상대적 중요도 316

나. 중요 이론적 쟁점들에 대한 합의 여부 및 가능성 335

다. 재구조화의 필요성 및 목적, 원칙의 합의 여부 및 가능성 340

라. 재구조화 방안 및 과제에 대한 합의 여부와 도출 가능 전략 347

3. 논의 및 시사점 357

Ⅷ. 결론 및 제언 360

1. 결론 361

가. 지방교육자치제도의 본질적 가치 및 하위 요소 362

나. 지방교육자치제도의 분석 및 형성 모형 364

다. 지방교육자치제도의 현황 368

라. 재구조화 방향 371

마. 재구조화의 구체적 방안과 과제 탐색 374

2. 제언 385

가. 교육 및 교육행정의 특수성ㆍ전문성에 대한 학술적ㆍ정책적 논의의 지속 385

나. 당위성이 아닌 효과성 제고를 위한 정책적ㆍ학술적 노력의 배가 387

다. 국민과 전문가 집단 간 인식 격차의 해소 노력 388

라. 재구조화의 목적에 기속되는 운영의 담보 388

마. 시대 변화를 반영한 지속적인 재구조화 방향 모색 389

바. 지방교육자치역량 강화를 위한 노력의 지속 390

사. 계속적인 연구를 통한 안정적 신호 체제의 구축 391

참고문헌 393

Abstract 413

[부록 1] 선행연구 분석 430

[부록 2] FGI 면담 질문지 443

[부록 3] 설문 조사지 444

[부록 4] 설전문가 델파이 1차 조사지 458

[부록 5] 설전문가 델파이 2차 조사지 468

판권기 485

표목차 19

〈표 Ⅱ-1〉 지방교육자치의 개념 41

〈표 Ⅱ-2〉 지방교육자치제도의 역사 47

〈표 Ⅱ-3〉 학자에 따른 지방교육자치제도 발전 과정 구분 49

〈표 Ⅱ-4〉 지방교육자치제도 변천 과정 52

〈표 Ⅱ-5〉 지방자치의 개념 53

〈표 Ⅱ-6〉 지방자치제도의 역사 61

〈표 Ⅱ-7〉 1995년 이후 지방자치 20년의 연대별 추진과정 62

〈표 Ⅱ-8〉 교육자치법 주요 개정의 배경과 연혁 및 주요내용 71

〈표 Ⅱ-9〉 교육자치법 제정 이전의 「지방자치법」 제ㆍ개정 연혁 75

〈표 Ⅱ-10〉 「지방자치법」 주요 개정의 배경과 연혁 및 주요내용 86

〈표 Ⅱ-11〉 일반자치와 교육자치의 관계 변화 94

〈표 Ⅱ-12〉 교육자치와 일반자치의 연계ㆍ협력 모형 100

〈표 Ⅱ-13〉 공동사업비 추진 3차원 확장모형 101

〈표 Ⅱ-14〉 미국 정부 간 관계의 역사적 변천 103

〈표 Ⅱ-15〉 지방교육자치제도와 일반자치제도의 관계 분석 관점 비교 106

〈표 Ⅱ-16〉 지방교육자치제도와 일반자치제도의 관계에 관한 기존 논의 내용 분류 107

〈표 Ⅲ-1〉 일본의 도도부현 세출 총액 및 유ㆍ초ㆍ중등교육비 종합 136

〈표 Ⅲ-2〉 시정촌의 세출 변화 138

〈표 Ⅲ-3〉 일본의 지방교육행정제도의 변천과 시기별 주요 특징 142

〈표 Ⅲ-4〉 최근 3년 미국의 교육구 수, 공립학교 수, 학생 수, 교사 수 변화 151

〈표 Ⅲ-5〉 교육구 당 학교 수, 학생 수, 교사 수(2021-2022학년도) 153

〈표 Ⅲ-6〉 핀란드의 국가교육행정체계 160

〈표 Ⅲ-7〉 핀란드의 교육행정 분권화 163

〈표 Ⅳ-1〉 헌법상 지방교육자치의 기본원리 178

〈표 Ⅳ-2〉 교육 전문성의 구성요소 및 내용 186

〈표 Ⅳ-3〉 교육의 정치적 중립성에 대한 유형과 구분 근거 및 사례 192

〈표 Ⅳ-4〉 상황에 따른 3차원적 지방교육자치제도 분석ㆍ형성 모형의 결합유형 211

〈표 Ⅳ-5〉 지방교육자치제도와 일반자치의 재구조화를 위한 기본적 분석틀 212

〈표 Ⅴ-1〉 FGI 참여 그룹 및 대상자 정보 217

〈표 Ⅴ-2〉 지방교육자치 현황 관련 FGI 주요 결과 요약 245

〈표 Ⅵ-1〉 설문조사 문항 구성 252

〈표 Ⅵ-2〉 응답자의 인구통계학적 특성 254

〈표 Ⅵ-3〉 주요 변수의 측정 256

〈표 Ⅵ-4〉 영역 및 기본가치별 중요도 인식 257

〈표 Ⅵ-5〉 영역 및 기본가치별 중요도 인식에 대한 집단 간 차이 259

〈표 Ⅵ-6〉 영역 및 기본가치별 실행도 인식 260

〈표 Ⅵ-7〉 영역 및 기본가치별 실행도 인식에 대한 집단 간 차이 261

〈표 Ⅵ-8〉 하위준거별 중요도 인식 263

〈표 Ⅵ-9〉 하위준거별 중요도 인식에 대한 집단 간 차이(하위준거) 266

〈표 Ⅵ-10〉 하위준거별 실행도 인식 267

〈표 Ⅵ-11〉 하위준거별 실행도 인식에 대한 집단 간 차이 269

〈표 Ⅵ-12〉 영역 및 기본가치별 실행도-중요도 인식 차이 271

〈표 Ⅵ-13〉 영역 및 기본가치별 실행도-중요도 인식 차이에 대한 집단 간 차이 273

〈표 Ⅵ-14〉 하위준거별 실행도-중요도 인식 차이 274

〈표 Ⅵ-15〉 하위준거별 실행도-중요도 인식 차이에 대한 집단 간 차이 276

〈표 Ⅵ-16〉 영역 간 상관관계 분석 결과 280

〈표 Ⅵ-17〉 기본가치 간 상관관계 분석 결과(기본가치) 282

〈표 Ⅵ-18〉 영역과 환경변화 간 상관관계 분석 결과 284

〈표 Ⅵ-19〉 기본가치와 환경변화 간 상관관계 분석 결과 285

〈표 Ⅵ-20〉 기본가치의 우선순위에 대한 The Locus for Focus 분석 결과 287

〈표 Ⅵ-21〉 하위준거의 우선순위에 대한 The Locus for Focus 분석 결과 290

〈표 Ⅵ-22〉 시장ㆍ도지사와 시ㆍ도교육감 간 권한 배분에 대한 인식 295

〈표 Ⅵ-23〉 시장ㆍ도지사와 시ㆍ도교육감 간 권한 배분 인식에 대한 집단 간 차이 296

〈표 Ⅵ-24〉 기초와 광역 간 권한 배분에 대한 인식 298

〈표 Ⅵ-25〉 기초와 광역 간 권한 배분 인식에 대한 집단 간 차이 298

〈표 Ⅵ-26〉 교육자치와 일반자치 재구조화의 주체에 대한 인식(전체) 299

〈표 Ⅵ-27〉 교육자치와 일반자치 재구조화의 주체에 대한 집단별 인식(3순위까지 응답) 300

〈표 Ⅵ-28〉 주요 분석 결과 도출된 집단별 핵심 가치 요약 303

〈표 Ⅶ-1〉 델파이조사 패널 구성 310

〈표 Ⅶ-2〉 영역 간 상대적 중요도 및 우선순위 316

〈표 Ⅶ-3〉 교육자치 영역의 기본가치 간 상대적 중요도 및 우선순위 318

〈표 Ⅶ-4〉 지방자치 영역의 기본가치 간 상대적 중요도 및 우선순위 320

〈표 Ⅶ-5〉 교육자치 영역 중 자주성의 하위준거 간 상대적 중요도 및 우선순위 322

〈표 Ⅶ-6〉 교육자치 영역 중 전문성의 하위준거 간 상대적 중요도 및 우선순위 323

〈표 Ⅶ-7〉 교육자치 영역 중 정치적 중립성의 하위준거 간 상대적 중요도 및 우선순위 325

〈표 Ⅶ-8〉 지방자치 영역 중 분권성의 하위준거 간 상대적 중요도 및 우선순위 326

〈표 Ⅶ-9〉 지방자치 영역 중 민주성의 하위준거 간 상대적 중요도 및 우선순위 327

〈표 Ⅶ-10〉 효과성 영역의 하위준거 간 상대적 중요도 및 우선순위 329

〈표 Ⅶ-11〉 상대적 중요도 분석 결과 종합 331

〈표 Ⅶ-12〉 주요 쟁점에 대한 인식 실태(1차) 336

〈표 Ⅶ-13〉 주요 쟁점에 대한 인식 실태(2차) 338

〈표 Ⅶ-14〉 교육의 자주성 및 전문성 주체에 대한 인식 실태(1차) 339

〈표 Ⅶ-15〉 교육의 자주성 및 전문성 주체에 대한 인식 실태(2차) 340

〈표 Ⅶ-16〉 지방교육자치제도와 일반자치제도의 재구조화 필요성 341

〈표 Ⅶ-17〉 재구조화 목적(1차) 341

〈표 Ⅶ-18〉 재구조화 목적(2차) 342

〈표 Ⅶ-19〉 재구조화의 다양화(1차ㆍ2차) 343

〈표 Ⅶ-20〉 재구조화의 다양화 응답 비율(2차) 343

〈표 Ⅶ-21〉 운영의 탄력성 부여(1차ㆍ2차) 344

〈표 Ⅶ-22〉 상황별 재구조화의 방향(1차) 344

〈표 Ⅶ-23〉 주요 쟁점에 대한 인식 실태(1차) 346

〈표 Ⅶ-24〉 재구조화 방안 및 과제에 대한 동의도(1차) 347

〈표 Ⅶ-25〉 재구조화 방안 및 과제에 대한 동의도(2차) 350

〈표 Ⅶ-26〉 재구조화 방안 및 과제에 대한 동의도와 실현가능도 평균(5점 척도) 351

〈표 Ⅷ-1〉 교육자치-지방자치-효과성의 기본가치 및 하위준거 설명 367

〈표 Ⅷ-2〉 국민들이 원하는 재구조화 방향 372

그림목차 22

[그림 Ⅰ-1] 연구 내용별 적용 연구방법 36

[그림 Ⅱ-1] 지방교육자치제도의 이중 자치 속성 40

[그림 Ⅱ-2] 일반자치와 교육자치의 관계 모델: 의결기관과 집행기관 93

[그림 Ⅱ-3] 가치 실현 정도에 따른 지방교육자치제도의 구조 유형 95

[그림 Ⅱ-4] 일반자치와 교육자치의 연계ㆍ협력 가능 사무(안) 98

[그림 Ⅱ-5] 통합적 교육거버넌스 모형 99

[그림 Ⅱ-6] 지방자치단체 간 연계ㆍ협력 유형화 100

[그림 Ⅱ-7] 공동사업비 추진 기본모형 101

[그림 Ⅱ-8] 정부 간 관계 모형 103

[그림 Ⅱ-9] 지방교육재정 세입구조 109

[그림 Ⅱ-10] 기초자치단체 지방소멸위험 현황 114

[그림 Ⅲ-1] 1945년 이전과 현재의 일본 지방교육행정제도 비교 122

[그림 Ⅲ-2] 2014년 「지방교육행정법」 개정 이후 교육위원회의 조직구조 128

[그림 Ⅲ-3] 2014년 「지방교육행정법」 개정 이후 '종합교육회의' 구조 129

[그림 Ⅲ-4] OECD 주요 국가의 국가 및 지방자치단체 교육비 부담 비율 133

[그림 Ⅲ-5] 일본의 교육비 개별 항목에 대한 국가 및 지방자치단체 부담 비율 134

[그림 Ⅲ-6] 2019년 시정촌 교육비 내역 139

[그림 Ⅲ-7] 미국 뉴욕주 일반행정(County)구역 지도 149

[그림 Ⅲ-8] 미국 뉴욕주 교육구(School District) 구분 지도 149

[그림 Ⅲ-9] 핀란드 교육행정체제의 권한분배 관계도 159

[그림 Ⅲ-10] 핀란드 교육문화부 부서 조직도 161

[그림 Ⅳ-1] 교육의 중립성 해석을 토대로 한 헌법 제31조 제4항 주요 가치 도식화 191

[그림 Ⅳ-2] 교육자치 영역에서 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성, 특수성의 관계도 193

[그림 Ⅳ-3] 현(연계ㆍ협력형) 지방교육자치제도 내 기본가치 관계도 207

[그림 Ⅳ-4] 분리ㆍ독립형 지방교육자치제도 208

[그림 Ⅳ-5] 통합형 지방교육자치제도 208

[그림 Ⅳ-6] 3차원적 지방교육자치제도 분석ㆍ형성모형 209

[그림 Ⅵ-1] 영역 및 기본가치별 중요도 인식 258

[그림 Ⅵ-2] 영역 및 기본가치별 실행도 인식 260

[그림 Ⅵ-3] 하위준거별 중요도 인식 264

[그림 Ⅵ-4] 하위준거별 실행도 인식 268

[그림 Ⅵ-5] 영역 및 기본가치별 실행도-중요도 인식 차이 272

[그림 Ⅵ-6] 하위준거별 실행도-중요도 인식 차이 275

[그림 Ⅵ-7] 교육자치와 일반자치의 기본모형 278

[그림 Ⅵ-8] 효과성에 따른 교육자치와 일반자치의 재구조화 방향(영역) 280

[그림 Ⅵ-9] 효과성에 따른 교육자치와 일반자치의 재구조화 방향(기본가치) 283

[그림 Ⅵ-10] 환경변화에 따른 교육자치와 일반자치의 재구조화 방향(영역) 284

[그림 Ⅵ-11] 환경변화에 따른 교육자치와 일반자치의 재구조화 방향(기본가치) 285

[그림 Ⅵ-12] The Locus for Focus 모델 286

[그림 Ⅵ-13] 기본가치의 우선순위에 대한 The Locus for Focus 분석 결과(전체) 288

[그림 Ⅵ-14] 기본가치의 우선순위에 대한 The Locus for Focus 분석 결과(교원) 289

[그림 Ⅵ-15] 기본가치의 우선순위에 대한 The Locus for Focus 분석 결과(학부모) 289

[그림 Ⅵ-16] 기본가치의 우선순위에 대한 The Locus for Focus 분석 결과(일반국민) 290

[그림 Ⅵ-17] 하위준거의 우선순위에 대한 The Locus for Focus 분석 결과(전체) 293

[그림 Ⅵ-18] 하위준거의 우선순위에 대한 The Locus for Focus 분석 결과(교원) 293

[그림 Ⅵ-19] 하위준거의 우선순위에 대한 The Locus for Focus 분석 결과(학부모) 294

[그림 Ⅵ-20] 하위준거의 우선순위에 대한 The Locus for Focus 분석 결과(일반국민) 294

[그림 Ⅵ-21] 시장ㆍ도지사와 시ㆍ도교육감 간 권한 배분에 대한 인식 297

[그림 Ⅶ-1] 핵심가치의 구성요소 모형 312

[그림 Ⅶ-2] 쌍대비교 척도 예시 313

[그림 Ⅶ-3] 재구조화 방안 및 과제에 대한 IPA 도식화 315

[그림 Ⅶ-4] 영역 간 상대적 중요도 317

[그림 Ⅶ-5] 교육자치 영역의 기본가치 간 상대적 중요도 319

[그림 Ⅶ-6] 지방자치 영역의 기본가치 간 상대적 중요도 321

[그림 Ⅶ-7] 교육자치 영역 중 자주성의 하위준거 간 상대적 중요도 322

[그림 Ⅶ-8] 교육자치 영역 중 전문성의 하위준거 간 상대적 중요도 324

[그림 Ⅶ-9] 교육자치 영역 중 정치적 중립성의 하위준거 간 상대적 중요도 325

[그림 Ⅶ-10] 지방자치 영역 중 분권성의 하위준거 간 상대적 중요도 327

[그림 Ⅶ-11] 지방자치 영역 중 민주성의 하위준거 간 상대적 중요도 328

[그림 Ⅶ-12] 효과성의 하위준거 간 상대적 중요도 330

[그림 Ⅶ-13] 전체 전문가 패널의 가중치 분배 332

[그림 Ⅶ-14] 교육학 전문가 패널의 가중치 분배 332

[그림 Ⅶ-15] 행정학ㆍ정책학 전문가 패널의 가중치 분배 333

[그림 Ⅶ-16] 법학 전문가 패널의 가중치 분배 333

[그림 Ⅶ-17] 재구조화 방안 및 과제에 대한 IPA 353

[그림 Ⅶ-18] 재구조화 방안 및 과제에 대한 IPA 매트릭스 354

[그림 Ⅷ-1] 지방교육자치와 일반자치의 재구조화 방향 탐색 과정 361

[그림 Ⅷ-2] 지방교육자치제도의 이중 자치 속성 363

[그림 Ⅷ-3] 현 지방교육자치제도 내 기본가치 관계도 363

[그림 Ⅷ-4] 지방교육자치제도의 본질적 가치와 하위 요소 364

[그림 Ⅷ-5] 3차원적 지방교육자치제도 분석ㆍ형성 모형 365

[그림 Ⅷ-6] 3차원적 모형을 토대로 한 지방교육자치제도의 가치와 확정된 하위 요소 366

[그림 Ⅷ-7] 현재 지방교육자치제도 중요도-실행도 인식 369

[그림 Ⅷ-8] 재구조화 방안 및 과제 전략(안) 377