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머리말 대통령은 왜 성공하지 못하는가

1장 대통령의 실패는 필연이 아니다
2장 모래 폭풍에 무너진 인질 구출 작전
3장 테러, 금융 위기 ... 무시된 경고 신호들
4장 자연 재해를 강타한 통치 재난
5장 다운된 웹사이트와 추락한 지지율
6장 대통령은 무엇을 할 수 있는가
7장 대통령을 뽑는 유권자를 위한 가이드

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출판사 책소개

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그들은 어떻게 성공할 수 있을까?
실패를 통해 본 대통령 리더십에 대한 통찰

선거의 계절이 다가온다. 국민이 선출하고도 대통령 탄핵이라는 사상 초유의 사태를 겪은 우리는, 다음 선거에서도 우리의 선택이 환멸로 돌아오지나 않을까 염려하는 마음이 없지 않다. 우리는 어떤 대통령을 뽑아야 하는가. 그리고 대통령은 성공하는 정치인으로 남기 위해 무엇을 해야 하는가.
이 책은 대통령이 실패하는 이유를 이해하기 위한 시도에서 비롯되었다. 현재 하버드대학교 케네디 행정대학원의 교수이자 백악관에서 근무한 경력이 있는 저자 일레인 카마르크는, 오늘날 대통령이 사람들을 만나서 대화를 나누는 데 많은 시간을 할애하면서도, 통치에는 시간을 충분히 쓰지 않는다고 주장한다. 그들은 훌륭한 성과를 내기 위해 발휘해야 할 리더십의 세 가지 요소인 정책, 커뮤니케이션, 실행 간의 조화를 보여주지 못한다. 그 대신에 그들은 정책을 수행하기로 되어 있는 행정 관료들과 점점 더 거리를 두려고 한다. 카마르크는 오늘날 정치 상황에서 통치의 어려움을 설명하고 앞으로 어떻게 하면 우리의 차기 대통령이 리더십에 대한 신뢰를 재창출할 뿐만 아니라 유능하고도 성공적인 행정부를 만들어갈 것인가에 대하여 사례와 통찰을 제시한다.

카터, 부시, 오바마… 그들은 왜 성공한 대통령이 되지 못했을까?
대통령이 성공하기 위해 갖춰야 할 역량들

우리는 대통령에 대해서 많은 말을 하지만, 대통령이 무엇을 하는가에 대해서는 제대로 논하지 않는 경향이 있다. 저자 일레인 카마르크는 이 책에서 오늘날 대통령이 실패하는 이유에는 효과적인 통치를 할 능력의 부재가 도사리고 있다고 말한다. 그렇다면 성공하는 대통령이 갖춰야 할 역량의 조건에는 어떤 것이 있을까? 카마르크는 그 조건으로 ‘정책-커뮤니케이션-실행력’이라는 세 가지 능력의 조화를 든다. 그런데 이중에서도 오늘날 대통령들이 심각하게 간과하고 있는 능력이 있는데, 그것은 바로 실행력이다. 오늘날 대통령들은 미디어 시대라는 시대적 환경에 기대어 지나치게 국민과의 담화, 즉 대통령의 커뮤니케이션 능력에 집착하고 있다. 반면 행정 조직의 관리와 정책 실행의 중요성에 대해서는 간과하는 경향이 있는 것이다.
저자는 그러한 대표적인 사례로 카터 집권 시 벌어진 이란에서의 인질 구출 작전과 조지 부시 때의 9.11 테러 사건, 허리케인 카타리나 재해, 서브프라임 모기지 사태, 그리고 오바마 때의 오바마케어 웹사이트 다운 문제 등에 주목한다. 그리고 이런 사건들에서 대통령의 실행력 부족이 어떻게 통치 재난을 불러오는지를 상세히 알려준다.
카마르크는 정치와 행정에 대한 전문가답게 사례로 든 사건들을 빈틈없이 해석해주고 있으며, 대통령들이 왜 실패할 수밖에 없었는지 그동안 우리가 알지 못했던 진실들을 낱낱이 파헤쳐준다. 이를테면 이런 사례들이다.

- 1980년, 지미 카터 대통령은 이란 주재 미국 대사관에 억류된 미국인 외교관을 구출하는 작전에서 실패하고 말았다. 무엇이 잘못되었을까? 제2차 세계대전 이후, 공군과 해군, 육군 등 각군이 협력하여 작전을 수행하는 데 난점이 있다고 문제를 제기한 정부 위원회가 6개나 있었다. 그럼에도 카터 대통령을 포함한 여러 대통령들은 현상을 유지하는 정책에 사로잡혀 있었고, 군대 개혁이라는 어려운 과제를 떠맡기를 거부했다. 결국 이란에서의 인질 구출 작전은 실패로 돌아갔고, 그로부터 6년이 지나서야 군 개혁을 추진하기 시작했다.

- 조지 부시 대통령은 9.11 테러가 터지기 전, 알카에다 관한 중요한 정보들을 간과하고 말았다. 왜 그랬을까? 부시 대통령의 대외정책 팀은 냉전 시대의 경험을 통해 형성된 문화를 가지고 백악관으로 입성했는데, 바로 이러한 믿음과 문화가 새롭게 등장하는 테러 위협에 집중하지 못하게 했다. 이런 식으로 부시 행정부의 눈을 가리는 것들이 이라크에 대량 살상 무기의 존재에 대한 상반된 증거를 못 보게 했고, 영구 정부가 생산적인 방향으로 안내하는 데이터를 제시했음에도 부시 행정부는 아련히 떠오르는 금융 위기 역시 인식하지 못하게 했다.

- 버락 오바마 대통령은 헬스케어 개혁에 상당한 공을 들였지만, 정작 법안이 통과된 첫날 웹사이트가 다운되고 말았다. 그는 무엇을 놓쳤던 걸까? 건강보험 개혁 법안이 통과되던 날과 웹사이트를 준비하던 날 사이에 백악관 사람들은 헬스케어에 관한 홍보활동에만 집착했다. 그들은 헬스케어에 관한 메시지를 어떻게 전할 것인가를 두고 회의도 엄청나게 많이 했다. 그러나 여기서 문제는 이것이 관리나 실행에 몰입하는 일이 아니라는 데 있었다. 당시 백악관 주위로는 유독성 정치가 만연하면서 오바마는 이 법안을 통과시키기 위해서 평소보다 메시지 통제를 더 많이 하게 됐다. 결국 커뮤니케이션 전략이 실행 전략보다 우위에 있었기 때문에, 대통령 자신도 시스템의 초기 고장을 뒤늦게 알게 되었던 것이다.

지금 우리에게는 제왕적 대통령도 수사적 대통령도 아닌
관리자형 대통령이 필요하다!
대통령을 뽑는 유권자들을 위한 가이드

이 책은 1980년 지미 카터 대통령이 이란 주재 미국 대사관에 억류된 미국인 외교관을 구조하는 데 실패한 것에서 조지 부시 대통령이 9/11 테러 이전 알카에다에 관한 정보를 놓친 것이나 가장 최근에는 버락 오바마 대통령이 헬스케어 개혁을 시작하면서 웹사이트가 다운된 것에 이르기까지, 대통령들이 거듭해온 다양한 실패들에 대한 심도 있는 분석과 통찰을 보여준다. 그들은 행정 경험이 거의 없거나 전무한 상태에서 대통령직을 맡았고, 대통령이 된 이후에도 연방 정부와 같은 거대한 행정 조직을 이끌며 정책들을 실행하는 것의 중요성을 제대로 인지하지 못했다.
그렇다면 이렇게 신뢰를 잃은 지도자들이 어떻게 하면 신뢰를 되찾을 수 있을까? 저자는 이 시의적절한 책을 통해 오늘날의 대통령이 성공하려면 무엇을 해야 하는가도 함께 제시한다. 말을 하는 대신 통치를 시작할 것, 업무 감사를 위해 내각사무처를 강화할 것, 행정부에 조기 경보 시스템을 구축할 것 등 하버드의 뛰어난 학자이자 백악관의 노련한 보좌관이었던 저자의 남다른 통찰을 엿볼 수 있는 이야기들이다.
아울러 미래를 위해 대통령을 선출해야 하는 의무를 가진 우리 유권자들 또한 성공하는 대통령을 뽑기 위해 기억해야 할 것들도 조언한다.
궁극적으로 이 책에서 저자는 대통령의 실패는 필연적인 것이 아니라고 주장한다. 오늘날의 대통령에게는 실패가 원래부터 예정된 것도, 항상 통제할 수 없는 여건 때문에 일어나는 것도 아니다. 오늘날의 대통령 직은 감당해낼 수 없는 직책이 아니다. 하지만 대통령직 자체에 대한 재교육은 절실히 요구된다.

책속에서

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오늘날의 대통령들은 훌륭한 지도자가 되기 위한 조화와 균형을 잃어버렸다. 그들은 말을 하는 데에 많은 시간을 들이고는 말을 하는 것을 가지고 일을 하는 것으로 착각한다. 그들을 지근거리에서 보살피는 보좌관들은 주로 선거 캠페인을 함께했던 사람들이다. 이런 보좌관들은 커뮤니케이션 능력은 뛰어나지만 통치 능력은 부족하다. 오늘날 대통령이 백악관에 입성할 때에는 대통령의 정치 팀도 함께 들어가는데, 그들은 선거 캠페인을 하던 때의 습성을 버리지 못한다. 백악관에서 나오는 자료는“영원한 캠페인”을 방불케 할 정도다. 정치와 여론에 대한 그들의 관심은 취임식 이후로도 끊이지 않고 계속된다. 대통령조차도“영원한 캠페인”에 빠져든다.
-‘대통령의 실패는 필연이 아니다’ 중에서

대통령의 실패를 다루는 이 책이 군대의 실패에서 시작하는 것은 우연이 아니다. 새 대통령이 갖추어야 할 첫 번째 덕목은 군대의 역량을 현실적으로 평가하는 일이다. 이는 취임식 날 외국과의 분규에 얽매이지 않을 것이라고 선언하는 대통령조차도 군사 작전에 의존해야 하는 순간이 언제 닥쳐올지 알 수 없기 때문이다. 그리고 정부의 다른 실패와는 달리 군사 작전의 실패는 국민의 생명을 앗아갈 수 있다. 물론 독수리 발톱 작전을 실패하게 만들었던 모래먼지 돌풍처럼 예기치 않은 천재지변이 발생할 수도 있다. 이러한 종류의 작전에는 원래 위험이 따르게 마련이다. 2011년 오사마 빈라덴을 사살했던 잘 훈련되고 개선된 특수부대처럼 개혁 이후의 군대조차도 헬리콥터에 문제가 있었다.
-‘모래폭풍에 무너진 인질 구출 작전’ 중에서

대통령이 실패를 하지 않으려면 자기 자신에게 전해지는 신호를 끊임없이 구성하고 해석하는 것이 중요하다. 가장 중요한 신호는 대부분 대통령을 위해 일하는 정부에서 나온다. 그럼에도 오늘날의 대통령들은 자신이 관리하는 정부와 거리를 두고 있기 때문에, 많은 경우 번쩍이는 불빛을 무시하거나 불빛이 번쩍인다는 사실조차 인식하지 못한다. 미래의 대통령은 부시 행정부를 보면서 어떤 교훈을 얻어야 하는가? 첫째, 그들은 영구 정부가 자신의 적이 아니라는 사실을 인식해야 한다(이것은 특히 오늘날의 공화당 출신 대통령과 보좌진들을 몹시 괴롭혔던 가정이다). 그 대신에 그들은 정부가 무엇을 알고 있는지 알아야 한다. 이것은 항상 변화를 가로막아야 하거나 정책을 바꾸어야 하는 것을 의미하지 않는다. 오히려 이것은 모든 기관이 자신의 입장을 이야기하게 되는 “기관 간 절차”가 정책을 입안할 때 뿐만 아니라 그것을 실행할 때 아주 중요하다는 것을 의미한다. 또한 오늘날의 대통령은 자신이 물려받은 정부를 체계적으로 평가해야 한다. 조지 부시 대통령의 통제를 받았던 정보기관들은 옛 질서 속에서 움직이기도 했고, 새로운 질서 속에서 움직이기도 했다. 부시 행정부는 뒤늦게 개혁 문제에 관심을 가졌다. 공화당 출신 대통령들이 영구 정부는 자신의 적이라는 믿음에 빠져들었다면, 민주당 출신 대통령들은 영구 정부가 그들의 입맛에 맞게 잘 움직이고 있다는 믿음에 빠져들었다. 이 두 가지 믿음 모두 옳지 않다.
-‘테러, 금융 위기 … 무시된 경고 신호들’ 중에서

백악관에서 가장 중요한 사람들 중 대통령의 일정을 관리하는 이가 있다. 그는 대통령의 선거 캠페인을 주도했던 사람인 경우가 많다. 그리고 그의 생각은 선거 캠페인을 하고 백악관에 들어온 다른 사람들의 생각과도 같다. 그것은 바로 대통령을 백악관에서 나오도록 하여 미국 국민들 앞에 최대한 많이 세우는 것이다. 따라서 대통령의 임기가 지속되면서, 대통령의 텔레비전 연설을 열심히 듣는 사람이 점점 더 적어지는 것도 어찌 보면 당연한 일이지 않는가. 그러므로 대통령이 해야 할 첫 번째 일은 통치에 관해 배우고 조언을 듣는 시간을 일정표에 많이 확보하는 것이다.
-‘대통령은 무엇을 할 수 있는가’ 중에서

우리는 토론을 장려해야 하고, 이러한 토론을 통해 후보자가 자신이 이끌어가야 할 연방 정부에 대하여 얼마만큼의 지식을 갖고 있는지를 검증할 수 있다. 이것은 언론인들에게 연방 정부에 대한 지식을 쌓고, 후보자가 자신이 이끌어가기를 원하는 연방 정부에 대하여 실용적 지식을 갖추고 있는지의 여부를 잠깐이라도 생각해보도록 장려하는 것을 의미한다. 2015년 12월 17일 공화당 대통령 후보 도널드 트럼프는 CNN과의 토론에서 핵 3원체제에 관한 질문을 받았을 때 당혹스러운 모습을 보였다. 안타깝게도 그는 핵 3원체제에 대해 모르고 있다는 사실이 극명하게 드러났다. 그리고 두 번째 리포터가 그를 위해 핵 3원체제의 정의를 말해주었는데도 여전히 알지 못했다. 핵 3원체제가 전략 폭격기, 대륙간 탄도미사일, 잠수함 발사 탄도미사일을 통해 미국이 핵공격을 가할 수 있는 능력을 의미한다는 사실을 일반인 대다수가 알고 있는 것은 아니지만, 대통령이 되겠다고 하는 사람이라면 그 용어(냉전 시대 이후로 미군의 주요 무기)가 무엇을 의미하는지 정도는 알고 있어야 했다.18 언론은 대통령 후보자가 대통령이 되기 위한 기본적인 준비가 되어 있지 않은 점을 지적하는 데 주저함이 없어야 할 것이다.
-‘대통령을 뽑는 유권자들을 위한 가이드’ 중에서


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