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목차

발간사 : 자치분권 2.0 시대를 열다 / 김순은 9

제1부 총론 14

제1장 문재인 정부 자치분권의 역사적 배경과 이론적 기초 : 지방자치법을 중심으로 / 김순은 15

Ⅰ. 서론 15

Ⅱ. 문재인 정부의 지방자치법 전부개정의 추진배경 17

Ⅲ. 전부개정된 지방자치법의 이론적 기초 20

Ⅳ. 전부개정된 지방자치법의 의의 25

Ⅴ. 향후 과제 33

참고문헌 35

제2장 문재인 정부 자치분권 추진의 주요 내용과 특징 : 다양성, 공동체, 그리고 주민주권 / 정순관 36

Ⅰ. 문재인 정부 자치분권정책의 사회정치적 배경 37

Ⅱ. 문재인 정부의 자치분권정책의 설계 41

Ⅲ. 자치분권종합계획의 주요 내용 49

Ⅳ. 자치분권 추진의 주요 내용과 특징 51

Ⅴ. 결어 66

참고문헌 70

제2부 주민주권과 자치분권 74

제3장 문재인 정부 주민주권 원리의 이론적 기초 / 곽현근 75

Ⅰ. 들어가며 75

Ⅱ. 자치분권에 있어서의 '주민주권'의 의의 80

Ⅲ. 주민주권 구현을 위한 지방민주주의 유형 87

참고문헌 97

제4장 문재인 정부의 주민주권과 자치분권 / 주희진 99

Ⅰ. 들어가며 99

Ⅱ. 주민주권 구현을 위한 여러 시도 100

Ⅲ. 문재인 정부의 주민주권 성과 105

Ⅳ. 나가며 115

참고문헌 118

제3부 중앙행정권한 이양과 자치분권 120

제5장 제1차 지방일괄이양법 제정의 의미와 성과 / 임현 121

Ⅰ. 시작하며 121

Ⅱ. 지방일괄이양법의 의의와 제정 경위 122

Ⅲ. 지방일괄이양법의 주요내용 126

Ⅳ. 지방일괄이양법 제정의 성과와 과제 131

참고문헌 138

제6장 제2차 지방일괄이양법 추진 주요 내용과 방향 / 최우용 140

Ⅰ. 들어가며 140

Ⅱ. 지방일괄이양법 제정을 통한 성과와 반성 141

Ⅲ. 제2차 지방일괄이양법(안)의 추진 143

Ⅳ. 나오며 148

참고문헌 150

제7장 중앙행정권한의 지방이양 현황과 방안 / 배정아 151

Ⅰ. 역대 정부의 중앙행정권한의 지방이양 153

Ⅱ. 문재인 정부 중앙행정권한의 지방이양 특징과 성과 156

Ⅲ. 중앙행정권한의 지방이양 추진의 문제점과 과제 161

Ⅳ. 중앙행정권한의 지방이양 원칙의 재확인 172

참고문헌 176

제8장 지방이양비용평가와 과제 / 라휘문 179

Ⅰ. 들어가는 말 179

Ⅱ. 중앙정부의 기능이양과 재원보전의 필요성 182

Ⅲ. 중앙정부 기능의 지방자치단체 이양과 비용평가 및 보전 논의 184

Ⅳ. 지방이양비용평가 : 성과와 과제 194

참고문헌 198

제9장 자치경찰제의 실시와 발전방향 / 황문규 199

Ⅰ. 자치경찰제의 개념 199

Ⅱ. 그간의 자치경찰제 추진경과 200

Ⅲ. 경찰법상 자치경찰제의 주요 내용 205

Ⅳ. 현행 자치경찰제의 의의와 한계 및 향후 과제 215

참고문헌 219

제10장 교육자치와 지방자치의 연계·협력 성과와 과제 / 하봉운 221

Ⅰ. 교육자치와 지방자치 연계·협력 강화의 방향과 체계 221

Ⅱ. 지방자치와 교육자치 연계·협력 성과와 과제 225

참고문헌 240

제4부 재정분권과 자치분권 242

제11장 재정분권과 자치분권 / 유태현 243

Ⅰ. 제1단계 재정분권의 의미와 주요 내용 243

Ⅱ. 제2단계 재정분권의 내용과 향후 과제 267

참고문헌 290

제5부 재정분권과 자치분권 정부간 관계와 지방정부 292

제12장 중앙정부와 지방정부의 관계 성과와 방향 / 최근열 293

Ⅰ. 문제제기 293

Ⅱ. 중앙정부와 지방정부 간 관계 이론적 논의 295

Ⅲ. 중앙정부와 지방정부 간 관계의 성과와 방향 302

참고문헌 312

제13장 지방정부 간 관계 / 장인봉 313

Ⅰ. 들어가며 313

Ⅱ. 지방정부 간 관계의 개념과 중요성 316

Ⅲ. 지방정부 간 관계에 대한 이론적 논의 경향 319

Ⅳ. 지방자치법 전부개정을 통한 지방정부 간 관계의 주요성과 324

Ⅴ. 결론 335

참고문헌 339

제14장 자치단체의 자율성과 책임성 강화 : 성과와 방향 / 김태영 341

Ⅰ. 논의의 본질과 범위 341

Ⅱ. 자치단체의 자율성과 책임성 강화 : 문재인 정부 초기 노력 347

Ⅲ. 자치단체의 자율성과 책임성 강화 : 노력과 성과 350

Ⅳ. 자치단체의 자율성과 책임성 강화 : 의의와 방향 361

참고문헌 367

제15장 지방의회의 인사권 독립과 정책 역량 제고 등 성과와 방향 / 김상미 368

Ⅰ. 자치분권 2.0 시대의 개막과 지방의회의 재도약 368

Ⅱ. 지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법과의 관계 371

Ⅲ. 문재인 정부 지방의회 제도 성과와 방향 373

Ⅳ. 결론 및 시사점 397

참고문헌 400

제16장 대도시 특례와 발전방향 / 이향수 402

Ⅰ. 추진배경 및 의의 402

Ⅱ. 대도시 특례제도 발전과정 409

Ⅲ. 대도시 특례 발전방향 416

참고문헌 418

제6부 자치분권의 미래비전과 추진전략 420

17장 문재인 정부 자치분권형 헌법개정안의 주요 특징과 의미 / 김남철 421

Ⅰ. 머리말 421

Ⅱ. 지난 지방분권개헌 논의의 내용 422

Ⅲ. 개헌보고서 및 개헌안에 대한 평가 433

Ⅳ. 맺음말 : 지방분권개헌의 향후 과제 439

18장 자치분권의 미래비전과 추진전략 / 홍준현 441

Ⅰ. 자치분권의 미래환경 변화 예측 441

Ⅱ. 자치분권의 미래 비전 448

Ⅲ. 추진전략 451

Ⅳ. 맺음말 463

참고문헌 465

19장 문재인 정부의 자치분권 성과와 과제 / 김순은 467

Ⅰ. 서론 467

Ⅱ. 국정과제와 자치분권 종합계획 469

Ⅲ. 자치분권 주요 성과와 의의 473

Ⅳ. 향후 과제 481

토론 485

문재인 정부 재정분권의 특징 / 유태현 485

"문재인 정부의 자치분권 성과와 과제"에 대한 토론문 / 김남철 490

문재인 정부의 지방의회 주요 성과 / 김상미 494

막 오른 자치경찰의 시대 / 황문규 504

종합토론 / 김남철 ; 김상미 ; 유태현 ; 황문규 507

판권기 545

표목차

〈표 1-1〉 시대별 자치분권 특징과 비전 상호비교표 31

〈표 2-1〉 역대정부의 중앙권한의 지방이양사무 수 현황 57

〈표 3-1〉 전부 개정된 「지방자치법」의 '획기적인 주민주권 구현' 관련 내용 77

〈표 4-1〉 전부 개정 지방자치법 중 '주민의 권리 강화' 관련 주요 내용 114

〈표 5-1〉 지방일괄이양법의 이양대상사무 현황 129

〈표 5-2〉 지방이양사무의 이양방향과 수행형태 130

〈표 6-1〉 제2차 지방일괄이양법 사무 현황 145

〈표 6-2〉 부처별 현황 146

〈표 6-3〉 국회 상임위별 현황 146

〈표 6-4〉 사무 성격별 현황 146

〈표 7-1〉 역대 정부 중앙행정권한의 지방이양 확정 및 완료 사무 현황 156

〈표 7-2〉 지방자치단체 기능분류 157

〈표 7-3〉 해양수산부의 사무이양(지방일괄이양법 포함 사무 중 예시) 160

〈표 7-4〉 국가사무와 지방사무 164

〈표 7-5〉 자치사무와 위임사무 168

〈표 7-6〉 정부 간 사무배분 170

〈표 8-1〉 김대중 정부에서부터 박근혜 정부까지의 사무이양 185

〈표 8-2〉 문재인 정부의 사무이양 185

〈표 9-1〉 자치경찰사무와 그 구체적인 범위(예시) 207

〈표 9-2〉 시도자치경찰위원회의 소관 사무 211

〈표 10-1〉 교육자치와 지방자치와 연계·협력 활성화 사무 224

〈표 10-2〉 전국 혁신교육지구 사업 운영 현황 226

〈표 10-3〉 최근 5년간 재원별 세입결산액 현황 231

〈표 10-4〉 「수원시 교육경비 보조에 관한 조례」상 보고 및 검사 체계 237

〈표 11-1〉 보통교부세와 지방자치단체 재정부족액의 격차 247

〈표 11-2〉 문재인 정부의 재정분권 과제 249

〈표 11-3〉 정부의 지방소비세 세율 인상분(10%p, 8.5조원) 배분방안 260

〈표 11-4〉 연도별 지방재정자립도 추이 268

〈표 11-5〉 지방재정자립도 분포(2021년 당초예산 기준) 268

〈표 11-6〉 2021년도 국가와 지방의 재정사용액 비교(순계예산 기준) 270

〈표 11-7〉 2단계 재정분권 당·정·청 최종 합의안 278

〈표 12-1〉 연방주의, 정부 간 관계, 정부 간 관리 295

〈표 12-2〉 중앙과 지방정부 간의 관계에 대한 이론 모형 297

〈표 12-3〉 주요 외국의 중앙~지방협력체계의 주요 특징 308

〈표 13-1〉 지방자치법 전부개정을 통한 지방정부 간 관계에 있어서 주요성과 324

〈표 15-1〉 1급부터 9급까지 공무원의 직급표 375

〈표 16-1〉 인구 50만 이상 대도시 현황 404

〈표 16-2〉 50만 이상 대도시 특례사무(지방자치법 시행령 별표3) 405

〈표 16-3〉 100만 이상 대도시의 특례사무 407

〈표 16-4〉 대도시 특례 의결 및 부처 통보현황 411

〈표 16-5〉 1기 위원회 심의의결에 따른 부처 법제화 완료 특례 내용 412

〈표 16-6〉 대도시 특례 이양심의 기준(안)(2021년 8월 현재) 415

〈표 18-1〉 OECD 국가 합계출산율 비교 443

그림목차

[그림 1-1] 자치경찰의 조직모형 27

[그림 2-1] 자치분권정책의 개념적 틀 43

[그림 2-2] 역대정부 자치분권위원회의 구성 45

[그림 2-3] 자치분권종합계획의 비전 47

[그림 2-4] 자치분권종합계획의 4대 목표 49

[그림 2-5] 자치분권종합계획의 주요 내용 50

[그림 2-6] 자치경찰제 이원화 모형(초기안) 59

[그림 2-7] 이원화모형에서 국가·자치단체 간 견제와 균형 관계 60

[그림 2-8] 자치경찰제 일원화모형(현재안) 62

[그림 2-9] 1차 재정분권추진의 결과 64

[그림 3-1] 「자치분권종합계획」과 '주민주권'개념의 등장 76

[그림 4-1] 자치분권 종합계획 103

[그림 4-2] 역대정부별 주민참여 시설 신도 및 누적빈도 108

[그림 4-3] 역대정부별 주민참여 시기(단계별) 108

[그림 8-1] 지방소비세와 지역상생발전기금을 연계한 재정보전대안 192

[그림 9-1] 자치경찰제 일원화 모델 205

[그림 9-2] 서울시 자치경찰위원회 사무국 213

[그림 10-1] 문재인 정부의 교육자치 강화의 국정과제 체계도 222

[그림 10-2] 기관 간 거버넌스 단계 223

[그림 10-3] 공동 협력센터의 기능과 역할 예시 229

[그림 10-4] 범정부 돌봄서비스 협력 및 전달체계 230

[그림 11-1] 관계부처 합동 재정분권 추진방안의 기본체계 256

[그림 15-1] 전부개정 지방자치법의 주요 내용 370

[그림 15-2] 기초의회 의결에 개입 가능 382

[그림 16-1] 대도시 특례 이양심의 절차 413

[그림 18-1] 출생아 수 및 합계출산율 추이 442

[그림 18-2] 인구구조의 변화 추이 444

[그림 18-3] 2020년 인구소멸지수 445

[그림 18-4] 수도권과 비수도권의 인구 비중 변화 446

[그림 18-5] Wright의 IGR 모형 449

[그림 18-6] 중앙정부와 지방정부의 관계 변화 449

[그림 18-7] 지방공공서비스 전달 경로 453

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출판사 책소개

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정책기획위원회 5년을 돌아보며, 국정과제협의회 정책기획 시리즈를 발간하다

문재인 정부가 출범한지 어느덧 4년을 훌쩍 넘겨 5년차를 맞았다.
전임 대통령의 탄핵과 함께 새 대통령의 선출이 법과 정치적 절차의 훼손 없이 제도적으로 진행되어 ‘제도혁명’이라 부를만한 특별한 정치과정이었다. 2017 선거 이후 대통령 취임과 함께 국정기획자문위원회가 출발해 100대 국정과제를 선별하면서 문재인 정부의 정치 일정이 시작되었다. 정책기획위원회는 지난 5년간 대통령 직속기구로서 폭넓은 국정자문 활동을 해왔다. 정책기획위원회의 주된 일은 국정과제 전반을 점검하고 대통령에게 필요한 내용들을 보고하는 일이다.
정책기획위원회가 출간하는 이번 단행본 시리즈의 내용들은 정부나 정책기획위원회의 공식 입장이라 할 수 없고 다만, 정책기획위원회에서 지난 5년간 다양한 방식으로 논의된 정책담론들 가운데 비교적 단행본으로 엮어내기에 수월한 것들을 모아 집필진들이 수정하는 수고를 더한 것이다. 문재인 정부의 정책기획위원회에 모인 백여 명의 정책기획위원들이 다양한 분야에서 국가의 미래를 고민했던 흔적을 담아보자는 취지라 할 수 있다.

국정과제협의회 정책기획 시리즈 제12권 ‘문재인 정부의 자치분권’

1988년 전부개정된 지방자치법은 지방자치 휴면기를 끝내고 새롭게 재개하기 위한 제도적 기초였다. 그럼에도 불구하고 당시 지방자치제도의 중요한 특징은 제도의 불완전성에서 찾아야 한다. 지방자치의 재개를 강력하게 희망했던 야당과 민주화 그룹은 완전한 제도를 성안하기보다는 불완전하더라도 제도의 시급성에 비중을 두었다. 그 결과 지방자치의 재개에 소극적이었던 당시 내무부의 제안이 대부분 수용되었다.
32년 만에 개정되었던 지방자치법은 문재인 정부의 국정과제, 자치분권위원회의 자치분권 종합계획과 시행계획의 많은 부문을 반영한 것이다. 따라서 지방자치법의 전부개정으로 문재인 정부가 추진하였던 대부분의 과제가 제도화되는 결과로 이어졌다. 전부개정이었기 때문에 쟁점과 논의도 그만큼 다양하고 광범위하게 이루어졌다. 논의의 막바지에 특례시에 관한 국회의원 간 이견이 커 입법화가 20대 국회에서와 같이 좌초되는 것이 아닌가 하는 걱정의 순간도 있었다. 그럼에도 불구하고 지방자치법의 전부개정안이 국회에서 의결됨으로써 자치분권 2.0 시대를 열게 되었다. 지방자치 역사에 큰 획을 긋는 순간이 되었다. 이제는 제도화된 지방자치법을 중심으로 제도의 기본적 취지가 제대로 구현될 수 있도록 노력하는 과제가 남아 있다.
마지막으로 우리는 새로운 법령하에 “지방자치의 주인은 주민이다”라는 명제가 실체화되도록 새로운 관행과 해석을 축적해 나가야 한다. 법령 및 조례 등이 규정하지 않은 부분은 관행 및 해석을 통하여 해결된다. ‘시대의 사회적 가치’에 부합한 해석과 관행의 수립이 향후 우리에게 맡겨진 과제이다.
특히 주민주권론을 토대로 자치입법권이 강화되며 중앙-지방이 협력적 거버넌스를 구축할 수 있어야 할 것이다. 시대의 사회적 가치에 부합하는 법령의 해석으로 자치분권 2.0 시대를 열어야 할 것이다.

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